Je nárok na náhradu škody vůči státu ještě aktuální?

Autor: Mgr. Jaroslav Heyduk a Mgr. Tereza Holubová

Podnikatelé stále silněji pociťují důsledky opatření, kterými v rámci boje proti šíření koronaviru SARS-CoV-2 došlo k omezení prodeje zboží a služeb nebo třeba možnosti cestovat do zahraničí. Tato omezení způsobují zásadní překážky podnikání a pro řadu podnikatelů se z ničeho nic byznys v podstatě zastavil. Hned zkraje přijatých opatření byly diskutovány možnosti, že takto drastická opaření nelze uplatnit bez náhrady. Předpis, na jehož základě bylo o omezeních rozhodnuto, na náhradu také výslovně pamatoval. Vzhledem k počtu dotčených subjektů – v podstatě každý člověk na území ČR – a intenzitě zásahů – některým byl doslova zavřen krám – bylo však patrné, že se vláda pokusí možnost náhrady nějak omezit. Tak se také 24. března stalo, ale způsob, kterým bylo opatření vydáno, vzbudil víc otázek než odpovědí. Hlavní zůstala pochopitelně otázka, zda mají dotčené osoby na případnou náhradu stále nárok.

1. Dva režimy náhrady nebo bez náhrady?

Pro posouzení možnosti náhrady je podstatné, zda škoda vznikla v souvislosti s omezením přijatým vládou (první vlna opatření) nebo Ministerstvem zdravotnictví (druhá vlna od 24. března 2020).V návaznosti na vyhlášení nouzového stavu přijímala omezující opatření vláda postupem podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (dále jen „Krizový zákon“). Tento zákon vládě umožňuje v nouzovém stavu např. omezit právo provozovat podnikatelskou činnost nebo svobodu pohybu. Podle Krizového zákona je však stát povinen poskytnout fyzickým i právnickým osobám peněžní náhradu za škodu způsobenou v příčinné souvislosti s těmito krizovými opatřeními.Od 24. března 2020 omezení již nejsou navzdory požadavkům Krizového zákona obsažena v usneseních vlády, ale v mimořádných opatřeních Ministerstva zdravotnictví, přijatých podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (dále jen „ZOVZ“). Tento předpis žádné ustanovení o právu na náhradu škody neobsahuje, naopak stanoví, že náklady vzniklé plněním povinností k ochraně veřejného zdraví nese osoba, které je povinnost uložena, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak. Tedy by se mohlo zdát, že dotčené osoby jsou zcela bez náhrady.

2. Co lze požadovat podle Krizového zákona?

Bez ohledu na režim druhé (a případné další) vlny opatření, za škodu vzniklou v souvislosti s krizovými opatřeními vlády účinnými do 24. března 2020 odpovídá stát podle Krizového zákona. Škodou se přitom obecně podle zákona č. 89/2010 Sb., občanský zákoník, rozumí skutečná škoda a ušlý zisk.

• Skutečnou škodou se rozumí reálné zmenšení nebo znehodnocení majetku poškozeného. Typicky bude taková škoda spočívat ve zničení věci, vzniku dluhu nebo v nutnosti vynaložit náklady na odstranění následků škodní události.
• Ušlý zisk spočívá v tom, že nedojde k rozmnožení majetku, k němuž by za normálních okolností s vysokou pravděpodobností došlo. Vznikne typicky v situaci, kdy v důsledku povinného uzavření provozovny není možné zákazníkům poskytovat služby. V rámci ušlého zisku však nelze nahrazovat zmaření podnikatelského záměru, který sliboval pouze teoretický majetkový přínos (např. když v důsledku zákazu vstupu cizinců na území České republiky nemůže proběhnout Vaše schůzka se zahraničním investorem), ani kompenzovat běžné podnikatelské riziko (např. investici do propagace, jejíž předpokládaný účinek se nedostaví).

Škoda navíc musí vzniknout v příčinné souvislosti s krizovým opatřením, nikoli pouze v důsledku krizové situace jako takové. Musí tak být možné doložit, že bez přijetí krizového opatření by ke škodě nedošlo.

3. Jaké jsou důsledky postupu Ministerstva zdravotnictví?

ZOVZ umožnuje Ministerstvu zdravotnictví přijímat při epidemiích nejrůznější opatření přispívající k zamezení jejich šíření. Jde však vesměs o opatření zdravotnického charakteru, která nejsou navázána na vyhlášení nouzového stavu. Je tak více než diskutabilní, že by na základě ZOVZ bylo Ministerstvo zdravotnictví oprávněno zasahovat do základních práv a svobod takovým způsobem a v takovém rozsahu, v jakém tak činí od 24. března 2020, kdy do svých mimořádných opatření přejalo obsah vládních zákazů. Motivem se zde přitom jeví být právě snaha o vyhnutí se povinnosti nahrazovat podnikatelům škodu podle Krizového zákona.  Postup ministerstva lze podrobit soudnímu přezkumu a lze očekávat, že se tak při první vhodné příležitosti stane. Výsledkem přezkumu by měl být závěr, že Ministerstvo zdravotnictví při vydávání mimořádných opatření omezujících plošně podnikatelskou činnost zasáhlo do výlučné kompetence vlády. Tím by se otevřela poškozeným jiná cesta k náhradě škod. Podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (dále jen „Zákon o odpovědnosti státu“), je totiž stát odpovědný za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, o který by se v tomto případě mohlo jednat. Tento postup je však násobně obtížnější, protože jeho předpokladem je zjištění a prokázání protiprávního postupu státu.Pochopitelně získání titulu k náhradě škody je jen první krok a poškození se budou muset vypořádat s prokazováním škody a příčinné souvislosti, s otázkou nahraditelnosti ušlého zisku.Vzhledem k neúplnosti a potenciální závadnosti současného postupu lze očekávat, že by nastalá situace měla být předmětem nového legislativního opatření na úrovni zákona. Do té doby se stát i dotčené osoby budou pohybovat v právní nejistotě.

4. Je šance náhradu získat?

Je třeba realisticky zhodnotit, že současná situace není srovnatelná s jakoukoli jinou v historii České republiky. Počet dotčených osob jak opatřeními vlády, tak samotnou nákazou či její hrozbou je enormní. Celkové škody nelze přesně změřit, ale i hrubé výpočty ukazují, že výše škodlivých důsledků je vyšší než schopnost státu škodu nahradit, i kdyby k tomu existovala ochota, přičemž postup vlády svědčí o opaku.I původně aplikovaný Krizový zákon sice upravuje náhradu škody obecně, primárně však míří na náhradu věcných škod a újem na zdraví souvisejících s živelními katastrofami a haváriemi (řešily se podle něj např. škody vzniklé v důsledku rozhodnutí o stržení domů podmáčených při povodních). I před změnou povahy opatření zaznělo z vlády, že ušlý zisk nikomu hrazen nebude. Jak k této otázce přistoupí soudy je otázkou, vzhledem ke zmiňovanému objemu škody lze očekávat, že i soudy by mohly Krizový zákon vykládat spíše restriktivně.Přesto lze doporučit průběžně vzniklé škody evidovat a uchovávat důkazy o jejich vzniku, podobě a rozsahu (včetně např. dodacích listů, faktur nebo smluv s obchodními partnery), neboť je to právě poškozený, kdo výši škody a její vznik v příčinné souvislosti s krizovým opatřením musí prokázat. Jen tak bude moct využít případného benevolentnějšího výkladu právních předpisů či změně judikatury, která by mohla cestu k náhradě škody otevřít. Tuto část doporučujeme nepodceňovat, protože prokázání výše škody patří k nejobtížnějším částem sporů o její náhradu.

5. Jak právo na náhradu škody uplatnit?

Pro případ škody, která vznikla za dobu trvání Krizového zákona, platí, že poškozený, musí podat žádost u příslušného orgánu krizového řízení, a to do 6 měsíců od doby, kdy se o druhu a rozsahu škody dozvěděl, maximálně však do 5 let od vzniku škody. Různí se přitom názory na to, zda by škoda měla být uplatňována přímo u Úřadu vlády, u Ministerstva vnitra nebo u jiného státního orgánu – v pochybnostech lze jednou žádostí oslovit všechny tyto orgány. V případě, že náhrada škody nebude státním orgánem přiznána, může se žadatel obrátit na soud.U škody, která vznikla v souvislosti s druhou vlnou opaření bude postup obdobný, avšak žádost lze uplatnit dle Zákona o odpovědnosti státu v běžné promlčecí lhůtě (3 roky, resp. maximálně 10 let). Škoda se uplatňuje u orgánu, který nezákonné rozhodnutí vydal a v případě nevyhovění ji lze vymáhat opět u soudu. Předpokladem úspěchu bude ovšem určení protiprávnosti postupu Ministerstva zdravotnictví či jiného orgánu, který na toto opatření případě naváže.Je třeba si přitom uvědomit, že při posuzování nároku na náhradu škody bude zvažována celá řada okolností. Třeba to, zda škodě poškozený nemohl nějakým způsobem zabránit (např. zda nebylo možné zákazníkům zboží poskytnout mimo provozovnu v rámci rozvážky) nebo zda by požadovaného ušlého zisku bylo vůbec možné dosáhnout za stavu šířící se nákazy. Konkrétně při vyčíslování ušlého zisku je pak rovněž nutné počítat s tím, že ne vždy lze vycházet pouze z vlastních propočtů a může být nutné nechat si zpracovat znalecký posudek.

6. Závěr

Bez ohledu na to, zda příslušné omezení vydala vláda nebo Ministerstvo zdravotnictví, o právu na náhradu škody vůči státu budou v konečném důsledku rozhodovat soudy.Není pochopitelně možno odhadnout, jakým směrem se soudy (nezávislé na moci výkonné) výkladu výše uvedených zákonů vydají. Minimálně v případech, kdy opatření přijatá státem nebyla přiměřená ke sledovanému cíli, by se však mohly přiklonit na stranu poškozených podnikatelů, pro které by důsledky zmíněných opatření v některých případech mohly být i likvidační.Je pravděpodobné, že se stát bude snažit i jen z důvodu objemu potenciálních žádostí maximum žadatelů odradit, přístup ztížit a podobně. Doteď však nebylo přijato žádné legislativní opatření, které by oprávněný nárok na náhradu škody jednoznačně vylučovalo.Osoba, která je opatřením dotčena, tedy má při dostatku právní podpory šanci dosáhnout náhrady přinejmenším části újmy.  To se nemusí zcela rovnat subjektivní představě poškozeného, ale může jít o významné částky v závislosti na typu utrpěných škod a na připravenosti poškozených na soudní řízení. I přes popsané nejasnosti a snahu státu nároky omezovat a poškozené odrazovat proto doporučujeme veškeré škody evidovat, shromažďovat o nich důkazy a uplatnění nároku na náhradu škody vůči státu po provedení příslušné analýzy zvážit.

Posuzování běhu lhůt v době nouzového stavu dle MVČR Vláda schválila návrh zákona na ulehčení účastníkům soudních řízení