NSS kritizuje pasivitu úřadů při (ne)zahajování řízení o odstranění stavby

Autoři: JUDr. Lukáš Duffek, Mgr. Petr Zábranský a Mgr. Ing. Tomáš Rendl

Nejvyšší správní soud v nedávném rozhodnutí ze dne 14. října 2021, č. j. 4 As 90/2021-51, konstatoval, že stavební zákon neposkytuje stavebním úřadům prostor pro aplikaci správního uvážení o tom, zda řízení o odstranění stavby zahájí, či nikoli. Ustanovení § 129 odst. 1 stavebního zákona totiž obsahuje jasně stanovená kritéria, která – pokud jsou naplněna – vždy musí vést k zahájení příslušného řízení.

NSS se ve svém rozhodnutí věnoval taktéž legitimaci k podání zásahové žaloby v případech, kdy stavební úřad řízení o odstranění stavby nezahájí. Při rozhodování v této věci NSS aplikoval kritéria, která již dříve stanovil ve svém rozhodnutí „ŽAVES“ a která mohou vést k možnosti podání zásahové žaloby i v případě v případě nečinnosti správního orgánu.

Níže tedy shrnujeme základní fakta a právní závěry týkající se věci řešené NSS.

Dopravní podnik hlavního města Prahy („žalobce“) se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal ochrany před nezákonným zásahem Stavebního odboru Úřadu městské části Praha 7 („žalovaný“), který měl spočívat v nezahájení řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. f) stavebního zákona.

Žalobce je vlastníkem pozemků, na kterých stojí stavba ve vlastnictví třetí osoby, jež byla povolena dodatečným stavebním povolením pouze jako stavba dočasná do doby definitivního zastavění dle územního plánu. K tomuto definitivnímu zastavění dle tvrzení žalobce již mělo dojít, současně ale nikdy nedošlo ke změně charakteru stavby na stavbu trvalou. Dle žalobce tímto došlo k naplnění podmínky k nařízení odstranění dočasné stavby ve smyslu § 129 odst. 1 písm. f) stavebního zákona, dle kterého stavební úřad nařídí odstranění stavby vlastníku stavby dočasné, u které uplynula stanovená doba jejího trvání a nebyla povolena změna v užívání. Žalovaný však řízení podle citovaného ustanovení stavebního zákona nezahájil s odůvodněním, že stanovená doba trvání stavby dosud dle jeho názoru neuplynula.

Městský soud podanou žalobu odmítl s odůvodněním, že žalobce k podání této žaloby údajně nebyl vůbec aktivně legitimován. Městský soud konstatoval, že žalobci pro podání zásahové žaloby ve smyslu ustanovení § 82 soudního řádu správního, nesvědčilo veřejné subjektivní právo.

Proti tomuto rozhodnutí Městského soudu podal žalobce kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Obsahem kasační stížnosti bylo tvrzení žalobce, že v situaci, kdy jsou naplněny zákonné předpoklady pro zahájení řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. f) stavebního zákona a žalovaný je nečinný, zasahuje tím do práv žalobce jakožto vlastníka pozemků, na nichž je stavba umístěna. Tímto nekonáním žalovaný zkracuje žalobce v jeho veřejném subjektivním právu na to, aby vzhledem k jeho pozemkům netrval nadále protiprávní stav, k jehož nápravě má řízení o odstranění stavby sloužit.

NSS při rozhodování o kasační stížnosti aplikoval na projednávanou věc závěry rozsudku Rozšířeného senátu NSS ze dne 26. března 2021, č. j. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS, ve věci ŽAVES („Rozhodnutí ŽAVES“). Ačkoli Městský soud v odůvodnění kasační stížností napadeného rozsudku konstatoval, že Rozhodnutí ŽAVES není pro posouzení tohoto případu přiléhavé, neboť v tamější věci nebyla předmětem posuzování nepovolená stavba, jako je tomu v nynějším případě, NSS tomuto závěru Městského soudu nepřisvědčil. NSS konstatoval, že nosnou myšlenkou Rozhodnutí ŽAVES je posouzení dotčení veřejných subjektivních práv vlastníka pozemku (v tomto případě žalobce) existencí stavby protizákonně umístěné bez veřejnoprávního povolení, přičemž dle názoru NSS tato situace mohla potenciálně nastat i v rámci situace, která předcházela podání zásahové žaloby.

Ustanovení § 129 odst. 1 písm. f) stavebního zákona, uvádí, že stavební úřad nařídí odstranění stavby vlastníku stavby dočasné, u které uplynula stanovená doba jejího trvání a nebyla povolena změna v užívání. Městský soud v odůvodnění zamítnutí žaloby uvedl, že při rozhodování o (ne)zahájení řízení o odstranění stavby stavební úřad aplikuje správní uvážení; jinými slovy tedy Městský soud konstatoval, že zahájení řízení o odstranění stavby záleží pouze na vlastním uvážení stavebního úřadu. NSS se však s tímto názorem Městského soudu neztotožnil. Konstatoval, že v případě naplnění podmínek, které obsahuje ustanovení § 129 odst. 1 stavebního zákona je stavební úřad povinen řízení zahájit pokaždé. Obdobný názor NSS vyjádřil již Rozhodnutí ŽAVES (odst. 65): „Stavební zákon v § 129 odst. 2 nedává stavebnímu úřadu prostor k uvážení, zda řízení o odstranění stavby zahájí, či nikoli. Naopak, podle prvé věty právě citovaného ustanovení stavební úřad řízení zahájit musí, jsou-li dány podmínky vymezené v § 129 odst. 1 písm. b) [stavebního zákona].“.

V nyní projednávaném případě však NSS nemohl rozhodnout v meritu věci, neboť meritorní rozhodnutí neučinil ani Městský soud, když žalobu usnesením toliko odmítl pro údajnou absenci věcné legitimace žalobce. NSS uvedl, že rozhodnutím o meritu věci by překročil svou zákonnou pravomoc plynoucí mu z ustanovení § 109 odst. 3 s.ř.s. NSS se tak při rozhodování o kasační stížnosti žalobce zaměřil pouze na otázku přípustnosti podání žaloby, tj. zda žalobce byl k podání žaloby aktivně legitimován.

Žalobce byl vlastníkem pozemku, na kterém stála stavba povolená jako dočasná již před třiceti lety. Jelikož o prodloužení doby trvání stavby ani o změně na stavbu trvalou nebylo nikdy rozhodnuto, jedná se doposud o stavbu dočasnou. NSS tedy konstatoval, že v posuzovaném případě mohlo potenciálně dojít k zasažení do veřejného subjektivního práva žalobce tím, že nebyla odstraněna dočasná stavba, u které již uplynula doba jejího trvání.

Vzhledem k tomu, že žalobce před podáním zásahové žaloby vyčerpal všechny dostupné prostředky pro hájení svých práv, NSS konstatoval, že žalobce naplnil všechny podmínky pro podání žaloby proti neoprávněnému zásahu správního orgánu, které již dříve stanovil v Rozhodnutí ŽAVES. Žalobce v prvé řadě tvrdil, že nečinností správního orgánu při uplatnění jeho úřední moci mohlo být přímo zasaženo do veřejného hmotného subjektivního práva žalobce, přičemž dané pochybení správního orgánu žalobce dostatečně konkretizoval. Rovněž druhý soubor podmínek stanovených v Rozsudku ŽAVES spočívající v subsidiaritě zásahové žaloby byl v posuzovaném případě naplněn. Žalobce před podáním zásahové žaloby nejprve uplatnil podnět pro zahájení řízení o odstranění nepovolené stavby ve smyslu ustanovení § 42 správního řádu a následně se zahájení řízení domáhal též prostřednictvím opatření proti nečinnosti podle ustanovení § 80 odst. 2 správního řádu.

NSS tedy dle našeho názoru správně usnesení Městského soudu o odmítnutí žaloby zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku NSS uvedl, že Městský soud je nejdříve povinen ověřit, zda žalobce skutečně řádně vyčerpal všechny dostupné prostředky k ochraně svého veřejného subjektivního práva, a dále v meritu věci posoudit, zda jsou, nebo nejsou dány důvody pro zahájení řízení o odstranění stavby podle ustanovení § 129 odst. 1 písm. f) stavebního zákona. Zjistí-li Městský soud naplnění důvodů k zahájení řízení o nařízení odstranění stavby, přikáže žalovanému řízení podle § 129 odst. 6 stavebního zákona zahájit. V případě, že sezná, že důvody k zahájení předmětného řízení žalovaným naplněny nebyly, zásahovou žalobu zamítne.

Uvedené rozhodnutí NSS o kasační stížnosti tak poskytuje zvýšenou jistotu osobám, jejichž práva mohou být potenciálně dotčena realizací černé stavby v jejich okolí. Konstatování NSS, že zahájení řízení o odstranění stavby je založeno pouze na objektivních faktech, a nikoli na správním uvážení konkrétních úředníků stavebních úřadů, je dle našeho názoru plně v souladu se základními zásadami správního práva. V případě existence černé stavby je však zapotřebí učinit všechny příslušné kroky ve správném pořadí a v zákonem stanovených lhůtách. K tomu doporučujeme již od počátku přizvat odborníky, aby tak byla v co největší míře ochráněna práva osob dotčených nepovolenou černou stavbou.

Rozhodnutí NSS je dostupné zde.

Jan Frey přechází z KPMG na partnerskou pozici v Rowanech Webinář Smlouvy ve stavebnictví - Design & build ve veřejném sektoru