Novela zákona o svobodném přístupu k informacím: nástroj obrany povinných subjektů před kverulanty?

Autor: Mgr. Petr Zábranský, JUDr. Martin Mezenský

Právo na informace je jedním ze základních, dokonce ústavně garantovaných práv, které je zaručeno každému, a jehož smyslem je především kontrola činnosti veřejné správy. Jak opakovaně uvádí Nejvyšší správní soud, cílem kontroly veřejné správy, a to i v souvislosti s poskytováním informací, je zjistit skutečnosti rozhodné pro posouzení dodržování zákonnosti při výkonu veřejné správy, porovnat je v konkrétním případě se zákonem stanovenými standardy činnosti správního orgánu, vyhodnotit případné odchylky od těchto standardů a při zjištění porušení zákonnosti navrhnout nebo přijmout odpovídající prostředky nápravy.[1]

Ačkoliv tedy patří právo na informace mezi důležitá základní práva a jeho smyslem je napomoci řádnému fungování veřejné správy, není právem absolutním a za určitých odůvodněných okolností jej lze omezit. Jak vyplývá z ustanovení čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, toto omezení smí být provedeno pouze zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Výčet důvodů, pro které je právo na přístup k informacím možno omezit, aktuálně upravují ustanovení § 7 až § 11 zákona č.106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen jako „InfZ“). Doposud tedy bylo možné omezit poskytnutí daných informací zejména v případě informací utajovaných, informací týkajících se osobnosti, obchodního tajemství, nebo důvěrnosti majetkových poměrů.

Právě výčet důvodů, ze kterých je možno žadateli odepřít poskytnutí dané informace, by se měl na základě aktuálního návrhu novely zákona o svobodném přístupu k informacím, který vláda předložila dne 29. října 2019 Poslanecké sněmovně,[2] rozšířit o odmítnutí žádosti žadatelů, u nichž lze dovodit zneužití práva na informace.

Jak uvádí důvodová zpráva k návrhu novely InfZ, cílem navrhovaných změn je poskytnout přiměřenou možnost obrany povinným subjektům, které vyřizují zjevně obstrukční žádosti o informace.[3] Za tímto účelem zavádí navrhovaná změna zákona několik nových institutů, které budou povinné subjekty v odůvodněných případech moci využít, neboť platí, že motivace a cíle žadatele o informace může být různá. Jak uvádíme dále, jsou známy případy, kdy žadatelé svými žádostmi o informace nesledují v první řadě účel práva na informace, a to včetně případů, kdy někteří žadatelé dokonce takřka paralyzují či rozkládají činnost daného správního orgánu státní správy či samosprávy.

Důkazem je například obec Seč na Orlickoústecku, kde v reakci na dlouhodobé zavalení žádostmi o informace od jediného stěžovatele postupně rezignovali všichni zastupitelé[4].

Seč je malou obcí, která má v současnosti dle dostupných údajů 155 obyvatel.[5] K postupné rezignaci všech zastupitelů tam došlo v roce 2014 poté, co dle vyjádření tehdejšího starosty stejný žadatel po dobu dvou let zaplavoval obec žádostmi dle InfZ. Obec to dle slov starosty zcela paralyzovalo a nebylo možné vykonávat téměř žádnou jinou činnost, než vyřizovat žádosti a zodpovídat dotazy daného žadatele.[6] Z výroční zprávy obce Seč za rok 2014 vyplývá, že v roce 2014 bylo obci Seč adresováno celkem 16 žádostí o informace. Z těchto 16 žádostí bylo 15 podáno jediným žadatelem, přičemž jednotlivá podání obsahovala desítky různých okruhů otázek k zodpovězení. Zároveň bylo obci podáno celkem 7 odvolání proti rozhodnutí a 22 stížností na postup při vyřizování žádosti o informace dle §16a InfZ. Všechny tyto stížnosti a odvolání byly opět podány jediným žadatelem.[7] Z uvedeného případu je patrné, že paralyzovat činnost úřadu může i jediný žadatel o informace a obstrukce žadatelů tak může představovat skutečně vážnou hrozbu pro řádné fungování všech správních orgánů. Je tomu tak obzvláště u menších obcí, které navíc často nedisponují dostatečnými kapacitami pro řešení této problematiky. Obec Seč v tomto případě nedisponovala žádným účinným nástrojem podle InfZ, kterým by mohla svému zahlcení a postupnému selhání výkonu činnosti zabránit, což by se mohlo právě s přijetím navrhované vládní novely změnit.

Navrhované instituty cílící na vyřízení kverulujících žádostí o informace

Smyslem tohoto příspěvku je rozebrat klíčové instituty navrhované novely a kriticky je zhodnotit ve vztahu k dosavadní právní úpravě a praxi, stejně jako posoudit vhodnost a přiměřenost návrhu jako celku směrem k dosažení kýžených cílů tak, aby se případ obce Seč již neopakoval. Navrhovaná novela obsahuje dvě významná řešení obstrukčních žádostí o informace, a to v první řadě zakotvení zneužití práva na informace jako výslovného důvodu pro odmítnutí žádosti o informace a rovněž zavedení zálohy na úhradu nákladů.

K možnosti odmítnout poskytnutí informace u žadatele, u něhož lze dovodit zneužití práva na informace

Až doposud zákon o svobodném přístupu k informacím neobsahoval výslovné ustanovení, které by povinným subjektům umožnilo odmítat žádosti žadatelů, u nichž lze dovodit zneužití práva na informace. Byť tento důvod odmítnutí postupně dovodila rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, a to včetně podmínek jeho využití, kterými jsou zejména výjimečnost a použití pouze v konkrétně odůvodněných případech (včetně přihlédnutí k jejich okolnostem),[8] v InfZ se doposud možnost tohoto postupu výslovně neobjevila a v praxe úřadů s ním také příliš nepracuje.

Zneužití práva jako takové je přitom jakousi záchrannou brzdou, kterou lze použít ve všech odvětvích práva. Nejvyšší správní soud zneužití práva opakovaně definoval jako situaci, kdy někdo vykonává své právo k neodůvodněné újmě někoho jiného. K tomu pak dále uvedl, že výkonu práva, který je vlastně jeho zneužitím, soud právě proto nemůže poskytovat ochranu.[9]

Přestože tedy judikatura správních soudů již možnost odmítnout žádost o poskytnutí informace z důvodu zneužití práva na informace připouští, výslovné promítnutí tohoto postupu do InfZ je dle našeho názoru jednoznačně žádoucí. Je tomu tak už proto, že výše zmíněné ustanovení čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod stanovuje, že každé omezení práva na informace má být provedeno prostřednictvím zákonné úpravy. Jak uvádí důvodová zpráva,[10] návrh novely InfZ přitom vychází právě z přístupu a podmínek dovozených rozhodovací praxí správních soudů.

Navrhovaná změna právní úpravy uvádí dva demonstrativní případy zneužití práva na informace. Povinný subjekt tak má mít možnost dle navrhovaného ustanovení § 11a InfZ žádost odmítnout, pokud lze ve vztahu k podané žádosti dovodit zneužití práva na informace, a to zejména, je-li možné dovodit, že cílem žádosti je způsobit 1) nátlak na osobu, jíž se týká požadovaná informace, nebo 2) nepřiměřenou zátěž povinného subjektu.

Uvedené cíle obstrukční žádosti tak specifikuje zákon jako dva demonstrativní a nejtypičtější příklady, které se v praxi ze znění žádosti budou dát dovodit, nevylučuje však, že správní praxe může přinést i další způsoby a podoby zneužití práva na informace.

V případě sledovaného cíle kverulanta činit nátlak na osobu, jíž se týká požadovaná informace, si lze představit například opakované dotazy na platové a pracovní podmínky související s konkrétním zaměstnancem či voleným zástupcem povinného subjektu, které leckdy mohou zasahovat i do osobního života zaměstnance a ve svém souhrnu a intenzitě na něj pak vytvářet nátlak. Může se jednat kupříkladu o informace o výši platu či mimořádných odměn, informace vztahující se k pracovní době, docházce a dovolené, stejně jako o informace, s kým se v pracovní době stýká, v jakých podnicích se o polední přestávce stravuje, jaké nosí oblečení či jiné informace vztahující se k osobnímu životu dané osoby.

Navrhovatel novely InfZ dále specifikuje situace, kdy žadatel způsobuje nepřiměřenou zátěž povinného subjektu. Tohoto jednání se žadatelé o informace dopouštějí tehdy, pokud se na úřad obracejí opakovaně, většinou s neúměrným množstvím dotazů v řádu desítek až stovek dotazů v každé žádosti, kterými pak doslova zahlcují celý aparát povinného subjektu a z jejichž obsahu je patrné, že nesledují žádný legitimní cíl ani veřejný zájem.

Z praktického hlediska je vhodné uvést, že odmítnutí žádosti z důvodu zneužití práva má probíhat prostřednictvím klasického rozhodnutí, včetně příslušného odůvodnění aspektů, ve kterých povinný subjekt spatřuje důvod zneužití práva na informace. Forma rozhodnutí navíc umožní také přezkum v rámci soustavy veřejné správy, případně možnost žadatele domáhat se ochrany ve správním a ústavním soudnictví.

K možnosti žádat uhrazení zálohy na úhradu nákladů

Druhým krokem navrhované změny zákona, která by měla vést k efektivnějšímu řešení obstrukčních žádostí o informace, je zavedení zálohy na úhradu nákladů. Cílem zálohy je omezit případy, kdy žadatelé bez rozmyslu nebo naopak v přímé snaze zatížit povinný subjekt požadují vyhledávání objemného množství různorodých informací, a následně po jejich vyhledání vzniklé náklady neuhradí.

Úhradu zálohy tak bude povinný orgán moct po žadateli požadovat tehdy, pokud (dle navrhovaného ustanovení § 17a InfZ) bude žádost spojena s mimořádně rozsáhlým vyhledáváním informací. Vyhledáním informací lze obecně rozumět činnost povinného subjektu, která spočívá v identifikaci a následném shromáždění požadovaných informací a v navazujícím zpracování odpovědi na žádost, tzn. v utřídění informací za účelem jejich předání žadateli.[11] Mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací je přitom nejčastěji nutné, pokud je jednou žádostí požadováno poskytnutí velkého množství různorodých informací, které úřad nemá shromážděny na jednom místě a pro jejichž vyhledání proto bude nucen vynaložit zvýšené úsilí.[12] Potřeba mimořádně rozsáhlého vyhledání informací dále může být na místě i tehdy, jestliže žadatel požaduje informace sice související, avšak vzhledem k jiným objektivním okolnostem bude poskytnutí informace vyžadovat rozsáhlou činnost povinného subjektu (např. pokud jde o velmi starou informaci, u níž není evidováno, na kterém místě je uložena). Mimořádně rozsáhlé vyhledání informace dále může vyvstat, pokud žadatel sice požaduje poskytnutí několika málo konkrétních informací, avšak s ohledem na objektivní okolnosti bude jejich vyhledání a poskytnutí vyžadovat mimořádně rozsáhlou vyhledávací aktivitu. Z uvedeného je patrné, že o mimořádně rozsáhlé vyhledání informace se tedy může jednat i tam, kde žadateli nakonec bude poskytnut např. pouze jeden dokument nebo jen několik málo údajů, pokud jejich shromáždění skutečně objektivně vyžadovalo provedení mimořádně rozsáhlé vyhledávací činnosti.[13]

Je třeba zdůraznit, že záloha na úhradu nákladů je omezena skutečně pouze na mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací. Záloha se nevztahuje na ostatní náklady, jako je pořízení kopií, technického nosiče dat a odeslání informace žadateli.

Co se týče výše zálohy na náklady žádosti směřující k mimořádně rozsáhlému vyhledávání informací, její maximum je stanoveno na 60 % odhadovaných nákladů, zároveň však ne více než 2.000 Kč. Zaplacená záloha se následně započte do celkově vzniklých nákladů spojených s žádostí. Pokud žadatel do 30 dní ode dne doručení oznámení o požadavku na zaplacení zálohy zálohu neuhradí, povinný subjekt žádost odloží.

V souvislosti s touto zálohou je na místě ocenit, že kromě uvedeného limitu 2.000 Kč je její uložení spojeno také s lhůtou 10 dní ode dne doručení žádosti, což lze považovat za dostatečné zamezení zneužívání tohoto institutu ze strany povinného subjektu. Návrh přednesené novely také počítá s možností žadatele podat proti oznámení o požadavku na uhrazení zálohy stížnost, která se bude podávat u povinného subjektu, a to do 30 dní ode dne oznámení o požadavku na zaplacení zálohy. O stížnosti následně bude rozhodovat nadřízený orgán.

Zároveň je pro úplnost dlužno uvést, že záloha na úhradu mimořádných nákladů nijak nesouvisí s možností klasicky stanovit přímou úhradu nákladů po samotném provedení mimořádně rozsáhlého vyhledávání. Stejně jako nedotýká možnosti stanovení úhrady kvalifikovaným odhadem. To je postup, při kterém úřad provede vyhledávání jen části požadovaných informací a na základě náročnosti takového vyhledávání pak odhadne celkovou výši nákladů na poskytnutí požadované informace.

Celkové zhodnocení úpravy

Nejvýznamnějším institutem, který navrhovaná novela zákona o svobodném přístupu k informacím přináší, je nepochybně možnost povinného subjektu odmítnout žádost o informace z důvodu zneužití práva na informace. Jako jeden z nejčastějších příkladů zneužití práva na informace přitom uvádí důvodová zpráva situaci, kdy žadatel sleduje odlišný cíl, než souvisí s obsahem poskytnutých informací, povinný subjekt v souvislosti s tímto nekalým cílem trvale zahlcuje, a postupně tak oslabuje a rozkládá jeho činnost. Právě oslabením, či dokonce selháním činnosti úřadů by dle našeho názoru novela mohla zabránit, což je pozitivní nejen z hlediska řádného fungování veřejné správy, ale také z důvodu zvýšení celkové efektivity její činnosti. Nedává smysl, aby úředníci či volení reprezentanti povinných subjektů vynakládali veškeré své pracovní kapacity hrazené z veřejných prostředků na vyřizování šikanózních žádostí o informace a nemohli se kvůli nim věnovat běžným a nutným činnostem, což se stalo například v obci Seč.

K zavedení zálohy na náklady žádosti, která bude dle stanoviska povinného orgánu spojena s mimořádně rozsáhlým vyhledáváním informací, je záhodno vyzdvihnout její maximální výši 2.000 Kč. Tento zvolený limit lze považovat za přiměřený, když nijak významně nezatíží žadatele, který informace požaduje s vidinou využitelného a legitimního účelu a zároveň svou výší patrně odradí osoby, jejichž primárním motivem je podanou žádostí obstrukce vytvářet.

Celkově přináší přednesený návrh novely také vyšší jistotu pro odvolací orgány při jejich potvrzování odmítavých rozhodnutí povinných subjektů právě z důvodu zneužití práva na informace, neboť doposud byl daný důvod odvozen pouze soudní judikaturou, a opora v zákonné úpravě tak nepochybně prospěje i rozhodnosti odvolacích orgánů.

Jak bylo zmíněno výše, obstrukční žádosti o informace mohou mít výrazně negativní efekt nejen na činnost konkrétního úřadu, ale ve svém důsledku i na fungování veřejné správy jako celku. Závěrem je proto na místě rovněž podotknout, že obě navrhované změny InfZ sice usnadní povinným orgánům část činností směřujících k vyřizování obstruujících žádostí na informace, avšak nevyřeší je úplně, zejména co do časové a procesní náročnosti. Správní orgány totiž budou i nadále vytíženy nutným opětovným a podrobným rozhodováním o odmítnutí žádostí pro zneužití práva u stejného kverulujícího žadatele.

Ze strany povinného orgánu totiž navzdory některým původním návrhům a hlasům odborné veřejnosti nebude možno rozhodnout pouze prostřednictvím jednoduchého rozhodnutí s prostým odůvodněním, že se již opakovaně prokázalo, že žadatelem je kverulant, který neustále podává zjevně obstruující žádosti.

Každá jednotlivá žádost kverulujícího žadatele tedy bude vyžadovat vydání správního rozhodnutí, v důsledku čehož se však bude opakovat náročná procesní cesta ve formě povinnosti o žádosti řádně rozhodnout a následně řešit i možné odvolání žadatele, čímž se co do časové a objemové náročnosti správním orgánům pravděpodobně zásadně neuleví.

V tomto směru lze zákonodárci do budoucna doporučit zvážení přijetí právní úpravy, která by žádosti chronických kverulantů dle InfZ umožňovala i bez dalšího odložit.

Závěrečné shrnutí

Lze tedy shrnout, že představená novela zákona o svobodném přístupu k informacím má potenciál usnadnit povinným orgánům vyřizování některých druhů žádostí o informace a je třeba ji hodnotit jako vhodnou a potřebnou změnu stávající zákonné úpravy, přestože dle našeho názoru mohla stanovit pro povinné orgány ještě větší procesní úlevu.

Úmyslné přetěžování a zahlcování povinných subjektů žádostmi o informace totiž z dlouhodobého hlediska může mít negativní efekt nejen na povinné orgány samotné, ale také na rychlost řešení dalších agend a celkové zpomalování výkonnosti veřejné správy. Ukazuje se proto jako nutnost zvolit takový právní rámec, kterým těmto vážným důsledkům zamezí, což přednesená novela alespoň částečně splňuje.

[1] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2009, č. j. 5 As 68/2008–67.

[2] Sněmovní tisk č. 633/0.

[3] Důvodová zpráva k novele InfZ, s. 9.

[4] MIKULECKÁ, Šárka. Muž zavalil dotazy obec Seč, zastupitelé rezignovali. In: Deník.cz [online].

[5] Webový portál obce Seč, Historie obce a současnost, [online].

[6] MIKULECKÁ, Šárka. Muž zavalil dotazy obec Seč, zastupitelé rezignovali. In: Deník.cz [online].

[7] Výroční zpráva za rok 2014, Obec Seč, okres Ústí nad Orlicí. Dostupné z webového portálu obce Seč [online].

[8] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2014, č. j. 6 As 68/2014–21.

[9] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2005, č. j. 1 Afs 107/2004-48.

[10] Důvodová zpráva k novele, s. 18

[11] Rozsudek NSS č. j. 6 A 83/2001-39.)

[12] Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 1020.

[13] Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 1021.

Role státních institucí při pěstování konopí Chytrá karanténa: Proč v Česku potřebujeme souhlas?