NSS postavil na jisto, který stavební úřad má kolaudovat složité stavby

Autoři: JUDr. Lukáš Duffek, Mgr. Petr Zábranský, Mgr. Ing. Tomáš Rendl

Nejvyšší správní soud („NSS“) v nedávném rozhodnutí ze dne 22. února 2022, č. j. 7 As 135/2021 – 105 posuzoval význam a účel ustanovení § 119 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 (dále jen „stavební zákon“), jehož znění je následující: „Kolaudační souhlas nebo kolaudační rozhodnutí vydává ten stavební úřad, který vydal povolení stavby.“

Stěžovatelé v řešené věci považovali za nesprávné, že kolaudační souhlas pro stavbu části dálnice D0 u Vestce vydalo s odkazem na zákon o pozemních komunikacích Ministerstvo dopravy, ačkoli stavební povolení vydal v minulosti Magistrát hlavního města Prahy. Stěžovatelé přitom argumentovali výše citovaným § 119 odst. 2 stavebního zákona.

NSS nicméně stěžovatelům nedal zapravdu, protože ustanovení nepovažuje za obecné pravidlo, ale pouze za tzv. kolizní normu. Tato kolizní norma pak řeší výlučně situaci, kdy jde o stavbu složenou z více stavebních objektů, jež byly povoleny různými stavebními úřady. V této situaci je totiž třeba rozhodnout, který z vícero příslušných stavebních úřadů bude kolaudovat, a určení stavebního úřadu, který bude kolaudovat v jiných situacích, tím není dotčeno.

Níže shrnujeme základní fakta, argumentaci a právní závěry ve věci řešené NSS v rozsudku:

Magistrát hlavního města Prahy vydal stavební povolení pro stavbu části dálnice D0 u Vestce. Tato stavba byla v době vydání stavebního povolení klasifikována jako silnice I. třídy. Klasifikace silnice I. třídy byla následně změněna na dálnici, a proto v souladu s ustanovením § 15 odst. 1 písm. c) stavebního zákona, ve spojení s ustanovením § 40 odst. 2 písm. c) zákona o pozemních komunikacích vydalo dne 19. prosince 2018 Ministerstvo dopravy („žalovaný“), jako věcně příslušný speciální stavební úřad kolaudační rozhodnutí pro stavbu dálnice.

Proti kolaudačnímu rozhodnutí podaly obce Modletice, Dobřejovice, Herink a město Jesenice (dále jen „stěžovatelé“) žalobu k Městskému soudu v Praze. Městský soud žalobu zamítl mimo jiné s odůvodněním, že žalovaný byl věcně příslušný a úprava v § 15 odst. 1 písm. c) stavebního zákona ve spojení s § 40 odst. 2 písm. c) zákona o pozemních komunikacích se použije jako lex specialis oproti úpravě § 119 odst. 2 stavebního zákona, na kterou odkazovali stěžovatelé.

Stěžovatelé následně proti zamítavému rozsudku Městského soudu podali kasační stížnost. V ní argumentovali tím, že Magistrát hlavního města Prahy i Ministerstvo dopravy jednaly ve věci jako speciální stavební úřady. Ustanovení § 119 odst. 2 stavebního zákona se proto dle stěžovatelů uplatní přednostně, neboť toto ustanovení dle jejich názoru určuje pravomoc mezi úřady ve prospěch úřadu, který vydal stavební povolení. Z předchozího seznámení se s projektovou dokumentací a stavem stavby stěžovatelé dovozovali, že úřad, jež vydal stavební povolení, je tak i nejvíce kvalifikován pro vedení dalšího řízení a vydání kolaudačního rozhodnutí. Tvrzení stěžovatelů lze zjednodušeně shrnout tak, že dle jejich názoru v obou fázích stavebního řízení (povolovací a kolaudační) rozhoduje za všech okolností jeden a tentýž stavební úřad.

Žalovaný v replice k tvrzení stěžovatelů uvedl, že ustanovení „nemůže založit pravomoc stavebnímu úřadu, jemuž nenáleží, nýbrž pouze stanoví, který z příslušných úřadů vydá kolaudační souhlas“ a konstatoval, že v tomto případě nelze bez dalšího použít výhradně gramatický výklad.

NSS ve svém rozsudku k argumentaci stěžovatelů uvedl, že gramatickým výkladem lze dospět ke dvěma možným závěrům. V první řadě se nabízí ztotožnění se s tvrzením stěžovatelů. Ve druhém případě je možné ustanovení chápat jako jakési kolizní pravidlo, které dle NSS: „[u]rčuje stavební úřad pro fázi kolaudační, pakliže by podle zákonných pravidel určujících příslušnost přicházelo pro kolaudaci určité stavby v úvahu více různých stavebních úřadů.“

Další postup NSS proto spočíval ve výkladu ustanovení v kontextu systematiky zákona, zohlednění účelu ustanovení a historických intencí zákonodárce. Ty NSS čerpal zejména z důvodové zprávy ke stavebnímu zákonu a jeho novelám. Konstatoval přitom, že zavedení ustanovení do stavebního zákona, k němuž došlo novelou provedenou zákonem č. 225/2017 Sb. představuje doplnění tzv. společného povolení pro realizaci záměru, který byl do stavebního zákona vložen stejnou novelou.

Důvodová zpráva, kterou soud ve svém rozsudku cituje, potvrzuje tento závěr následovně: „S ohledem na zavedení společného povolení, které je možné vést též na soubor staveb, k jejichž povolení jsou příslušné různé stavební úřady, se v odstavci 2 stanoví zásada, že ’kolaudovat bude vždy ten stavební úřad, který stavbu povolil’. V praxi to znamená, že pokud obecný stavební úřad povede společné řízení na soubor staveb (stavbou hlavní je ’obecná stavba’), jehož součástí bude např. vodovodní řad, kanalizační stoka a místní komunikace (vedlejší stavby), vydá obecný stavební úřad na takový soubor staveb nejen společné povolení, ale vydá též kolaudační souhlas (stavebník požádá o vydání kolaudačního souhlasu obecný stavební úřad, který vydal společné povolení). Návrh má v těchto případech předcházet možným pochybnostem o příslušnosti k vydání kolaudačního souhlasu“.

NSS tak na základě výše uvedené citace důvodové zprávy a s ohledem na aplikaci zmiňovaných metod výkladu vyvodil následující závěr: „Podle důvodové zprávy tedy změna § 119 odst. 2 stavebního zákona souvisí rovněž se zavedením společného povolení, přičemž se jedná o jakousi kolizní normu pro případy, kdy dochází ke kolaudaci souboru staveb, k jejichž povolení byly příslušné různé stavební úřady. Pro tyto případy stanoví zákon jasné pravidlo, že stavební úřad, který vedl společné řízení o povolení souboru staveb, je rovněž příslušný k vydání kolaudačního souhlasu (rozhodnutí). Jinými slovy, zásada ‚kolaudovat bude vždy ten stavební úřad, který stavbu povolil‘ se má podle důvodové zprávy uplatnit v případech, kdy povolení dané stavby (resp. souboru staveb) nepříslušelo pouze jednomu stavebnímu úřadu.“

Oproti tvrzení stěžovatelů tedy soud dospěl výkladem k závěru, že se jedná o kolizní pravidlo použitelné pro předcházení možných kompetenčních sporů v případech větších souborů staveb. NSS v rozsudku připouští, že ve vztahu k ustanovení § 119 odst. 2 stavebního zákona není obecně vyloučeno, aby v každé fázi řízení o téže stavbě rozhodoval jiný specializovaný úřad. NSS argumentaci k ustanovení uzavřel s tím, že se „jedná o kolizní pravidlo, které určuje stavební úřad pro fázi kolaudační, pakliže by podle zákonných pravidel přicházelo v úvahu pro tuto fázi stavebního řízení více různých stavebních úřadů (jako tomu bylo u fáze povolovací).“ S názorem stěžovatelů tak NSS nesouhlasil a kasační stížnost z tohoto důvodu zamítnul a potvrdil původní rozhodnutí Městského soudu v Praze. Žalovaný tedy byl stavebním úřadem věcně příslušným k vedení kolaudačního řízení, a to i v případě změny klasifikace třídy pozemní komunikace ze silnice I. třídy na dálnici.

Rozhodnutí NSS vnímáme jako vhodné řešení vyplnění legislativní mezery, díky kterému bylo postaveno na jisto, který stavební úřad je věcně příslušný ke kolaudaci v případě realizace větších staveb složených z více stavebních objektů. Vydáním tohoto rozhodnutí NSS odstranil potenciální nejistotu, která mohla vznikat rozličnými výklady ustanovení § 119 odst. 2 stavebního zákona jak ze strany účastníků stavebních řízení, tak ze strany správních orgánů. Ačkoli se jedná o komplexní a specifickou problematiku, vnímáme potenciální budoucí riziko dotčení tímto ustanovením i pro větší stavební a developerské společnosti, které se výstavbou komplexů staveb a jejich následnou kolaudací v praxi zabývají. V situaci, kdy při výstavbě komplexů staveb nastanou obtíže s věcnou příslušností stavebního úřadu, doporučujeme obrátit se v takové chvíli na odborníky, neboť v případě vydání rozhodnutí věcně nesprávným stavebním úřadem může dojít ke zbytečnému prodlužování kolaudace stavby, a tím i k oddálení zahájení jejího užívání.

Rozhodnutí NSS je dostupné z

0135_7As__2100105S_20220222063502.pdf (nssoud.cz)

Záznam z webináře Bank ID SIGN, otázky a odpovědi Konference: IT mezi paragrafy