Autoři: JUDr. Lukáš Duffek, JUDr. Jakub Hálek, JUDr. Ing. Tomáš Rendl
Nejvyšší správní soud („NSS“) ve svém aktuálním rozsudku z 9. března 2023, č.j. 3 As 318/2021–46 posuzoval, zda jsou dotčené orgány v rámci územního řízení vázány svými předchozími stanovisky, zejména pak svými závěry, které vyslovily v rámci procesu územního plánování.
Koncem roku 2018 podala majitelka pozemku v pražské městské části Modřany („stěžovatelka“) žádost k odboru výstavby Úřadu městské části Praha 12 („stavební úřad“) o vydání rozhodnutí o změně využití území, spočívající ve změně druhu tohoto pozemku z lesního pozemku určeného k plnění funkce lesa na trvalý travní porost. Stavební úřad žádost stěžovatelky zamítl s odkazem na nesouhlasné závazné stanovisko dotčeného orgánu z hlediska ochrany lesů a nesouhlasné závazné stanovisko dotčeného orgánu z hlediska zásahu do významného krajinného prvku.
Stěžovatelka se bránila podáním odvolání. Odvolací správní orgán však potvrdil prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu, přičemž svoje rozhodnutí opřel právě o nesouhlasná závazná stanoviska dotčených orgánů, která byla potvrzena rovněž závaznými stanovisky nadřízených správních orgánů, tj. Ministerstvem životního prostředí a Ministerstvem zemědělství („ministerstva“).
Následně stěžovatelka napadla výše zmíněné rozhodnutí žalobou u Městského soudu v Praze („Městský soud“). Stěžovatelka konstatovala porušení § 4 odst. 4 stavebního zákona č. 183/2006 Sb. („stavební zákon“), jež dle jejího názoru jasně stanovuje povinnost dotčených orgánů řídit se závaznými stanovisky, které byly vydány v předchozích etapách územního plánování, a měnit tato stanoviska pouze v případě, že se změnily poměry v okolí. Dále také stěžovatelka namítala rozpor mezi faktickým a právním stavem a nepřezkoumatelnost předešlých správních rozhodnutí.
Městský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. V rozsudku potvrdil předchozí rozhodnutí stavebního úřadu a odvolacího správního orgánu. V odůvodnění se zabýval především vázaností dotčených orgánů svými předchozími stanovisky. Zde dovodil závěr, že nelze ztotožňovat stanovisko dotčeného orgánu vydané v rámci procesu pořizování územního plánu a stanovisko dotčeného orgánu vydané v územním řízení, neboť se dle jeho názoru jedná o dva zcela odlišné nástroje územního plánování. Dle názoru Městského soudu tudíž kladné stanovisko dotčeného orgánu uplatňované v procesu pořizování územního plánu nelze považovat za předchozí stanovisko dotčeného orgánu pro účely územního řízení. Svoji argumentaci Městský soud odůvodnil zejména rozsahem posuzování, kdy během územního řízení je potřeba pozemek posuzovat ve větší podrobnosti než v případě územního plánu.
Stěžovatelka se však s tímto právním posouzením nespokojila a podala proti rozsudku Městského soudu kasační stížnost. V ní argumentovala, že účelem § 4 odst. 4 stavebního zákona „není pouze zajistit kontinuitu mezi stanovisky v tomtéž řízení, ale i při posuzování určité věci v postupně navazujících řízeních, jedná-li se stále o tutéž věc“. Dále také opět zpochybnila přezkoumatelnost všech předchozích správních rozhodnutí.
NSS označil kasační stížnost za důvodnou a přisvědčil zejména námitce stěžovatelky, podle které je rozhodnutí žalovaného stiženo vadou, neboť vycházelo z nedostatečně odůvodněných potvrzujících závazných stanovisek obou ministerstev. Dodal, že dotčené orgány se v rámci řízení nevyjádřily k jejich dřívějším závazným stanoviskům vydaným v procesu pořizování územního plánu, v nichž souhlasily se zařazením stěžovatelčina pozemku mezi pozemky s funkčním využitím „louky a pastviny“.
NSS v rámci posouzení věci vyzdvihl fakt, že souhlas s určitým záměrem, které dotčené orgány udělily již při uzemním plánování, nelze pominout ani v pozdějším územním řízení. Dosavadní judikatura pak uvádí, že za změnu poměrů lze považovat pouze objektivní skutečnost, nikoliv změnu názoru správního orgánu. NSS v odůvodnění uvádí, že: „Podle judikatury lze za změnu poměrů považovat jen objektivní skutečnost; bez ní správní orgán nemůže své stanovisko zpřísnit jen proto, že později změnil názor. Pokud se ovšem složky životního prostředí promění, lze vydat taková navazující závazná stanoviska, jejichž závěr se liší od stanoviska původního.“
NSS tedy vyjádřil nesouhlas s tvrzením Městského soudu, že dotčené orgány, které se vyjadřují v územním řízení, nejsou vázány dřívějším závazným stanoviskem, vydaným pro potřeby územního plánu. NSS dále konstatoval, že pokud už byl ve fázi územního plánování zřejmý záměr využít území určitým způsobem, nelze následně tvrdit, že pouze v územním řízení mohou dotčené orgány posoudit záměr ve větší podrobnosti. NSS rovněž odmítl postoj ministerstev, podle nějž mají dotčené orgány v územním řízení v podstatě volnost v tom, jak posoudí charakter pozemku či intenzitu hrozícího zásahu do přírody.
Rozebíraný rozsudek NSS má dopad zejména na územní řízení, ale také na územní plánování jako celek. Z rozsudku vyplývá, že dotčené orgány musí již ve fázi vzniku územního plánu předpokládat, že jejich stanovisko bude závazné rovněž v rámci následujících územních řízení, týkajících se individuálních stavebních záměrů. NSS tak potvrdil kontinuitu závazných stanovisek, zakotvenou v § 4 odst. 4 stavebního zákona, která platí pro všechny etapy územního plánování.
Rozhodnutí NSS je dle našeho názoru řádně odůvodněné a vychází z předchozí judikatury, která naznačovala stejné závěry. Je nutné trvat na řádné kontinuitě správních rozhodnutí, a to zejména v rámci územního řízení. Porušení výše zmíněného by mohlo vést až k narušení principů právní jistoty a legitimního očekávání, které jsou významné právě v případě územního plánování a návazných povolovacích procesů, neboť se jedná o záležitosti dlouhodobého horizontu. NSS zároveň možnost změny stanoviska nevyloučil zcela, podmínkou jsou však objektivní skutečnosti, nikoliv změna subjektivního názoru dotčeného orgánu. Také tento závěr NSS je vhodný, neboť absolutní vyloučení změny by bylo opačným extrémem, kdy by nebylo možné reagovat na objektivní relevantní skutečnosti, které v mezidobí nastaly.
V případě sporného postupu správních orgánů, zejména pak v situacích, kdy se rozchází se svými předchozími závaznými stanovisky, doporučujeme obrátit se na odborníky, neboť v případě nesprávného rozhodnutí může dojít ke zbytečnému oddálení či znemožnění řádného využívání řešené nemovitosti.
Celé rozhodnutí je dostupné zde.
