Autoři: JUDr. Lukáš Duffek, JUDr. Jakub Hálek, JUDr. Ing. Tomáš Rendl
Nejvyšší správní soud („NSS“) ve svém rozhodnutí ze dne 27. července 2022, č.j. 10 As 322/2020, zveřejněném ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 4383/2022, posuzoval, zda se pouhé prodloužení doby skládkování na skládce odpadu dá považovat za „podstatnou změnu“ podle zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování („zákon o integrované prevenci“), a čl. 3 odst. 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU o průmyslových emisích (dále jen „směrnice o průmyslových emisích“).
Společnost provozující skládku odpadů na území města Prahy (dále jen „stěžovatelka“) požádala v roce 2015 Magistrát hlavního města Prahy o již 13. změnu integrovaného povolení skládky, které bylo vydáno v roce 2007 podle zákona o integrované prevenci. Stěžovatelka v rámci správního řízení žádala o prodloužení doby skládkování, které mělo být dle integrovaného povolení ukončeno právě k roku 2015. Magistrát stěžovatelce vyhověl a povolení k provozu skládky prodloužil o dva roky.
Proti tomuto rozhodnutí se odvolala městská část Praha-Ďáblice, na jejímž území se skládka nachází a současně také občanské sdružení vymezené podle ustanovení § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „žalobci“). Ministerstvo životního prostředí, coby odvolací orgán, jejich odvolání zamítlo jako nepřípustné s odůvodněním, že jim nesvědčilo právo být účastníkem řízení o změně integrovaného povolení.
Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí o nepřiznání účastenství napadli žalobci správní žalobou, na základě které jej Městský soud v Praze zrušil s odůvodněním, že prodloužení povolení pro skládkování bylo „podstatnou změnou“ ve smyslu § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci zakládající nárok na účast veřejnosti a obce, v souladu se směrnicí o průmyslových emisích.
Stěžovatelka podala proti rozsudku Městského soudu v Praze kasační stížnost k NSS. Ve stížnosti tvrdila, že s ohledem na judikaturu Soudního dvora Evropské unie („SDEU“) nemůže být samotné prodloužení skládkování o dva roky, které je beze změny jakýchkoli dalších parametrů skládky (velikosti, výšky, objemu tělesa skládky), kvalifikováno jako „podstatná změna“ ve smyslu § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci, pokud zároveň nezahrnuje provádění prací nebo zásahů měnících fyzický stav místa.
NSS v daném řízení předložil SDEU následující předběžnou otázku: „Má být čl. 3 odst. 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) vykládán tak, že se „podstatnou změnou“ zařízení rozumí i prodloužení doby skládkování na skládce odpadu, aniž by se současně měnily maximální schválené rozměry skládky nebo její celková možná kapacita?“
Článek 3 bod 9 směrnice o průmyslových emisích za „podstatnou změnu“ pokládá změnu v povaze, funkci či rozsahu zařízení, která může mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví nebo životní prostředí. SDEU v rámci posuzování výše uvedené předběžné otázky uvedl, že ze samotného znění čl. 3 bodu 9 směrnice o průmyslových emisích vyplývá, že musí být splněny obě podmínky, aby se mohlo jednat o „podstatnou změnu“ dle směrnice o průmyslových emisích. Tedy musí dojít jak ke změně povahy, funkce či rozsahu zařízení, tak i ke vzniku významně nepříznivého vlivu na lidské zdraví nebo životní prostředí vyplývajícího z takové změny zařízení: „Změna v povaze, funkci či rozsahu zařízení totiž není „podstatná“ ve smyslu čl. 3 bodu 9 směrnice 2010/75, nemůže-li mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví nebo životní prostředí. Skutečnost, že určitá změna může mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví nebo životní prostředí, naopak nestačí k tomu, aby se jednalo o změnu „podstatnou“ ve smyslu této směrnice. Kdyby tomu tak bylo, neupřesňoval by unijní normotvůrce, že podstatnou změnou je změna v povaze, funkci či rozsahu zařízení.“
Dle rozsudku SDEU, sp. zn. C-43/21, ze dne 2. června 2022, samotné prodloužení doby skládkování na skládce odpadu nepředstavuje změnu rozměrů zařízení ani skladovací kapacity stanovené v původním povolení, a není tedy „změnou rozsahu“ zařízení. Pouhé prodloužení povolení rovněž nijak nemění funkci ani povahu skládky. Takové prodloužení proto nesplňuje první ze dvou kumulativně určených podmínek uvedených v čl. 3 bodu 9 směrnice o průmyslových emisích.
SDEU dále uvedl, že se pro nesplnění již první ze dvou podmínek, které musí být splněny kumulativně, druhou podmínkou, týkající se nepříznivých účinků na lidské zdraví a životní prostředí, již dále nezabýval.
Dopad rozhodnutí SDEU na řízení před NSS je tedy jasný. Prodloužení doby skládkování o dva roky, avšak beze změny celkových rozměrů skládky či její kapacity (byť s sebou ponese pokračující zásah do životního prostředí), není podstatnou změnou zařízení podle § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci. Nemůže totiž jít o změnu v povaze, funkci či rozsahu zařízení. Na základě výkladu pojmu „podstatná změna“ ze strany SDEU, tak NSS v řešeném případě přijal závěr, že pouhé prodloužení doby skládkování nenaplňuje charakter „podstatné změny“ podle § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci.
Rozhodnutí NSS má zásadní dopad v otázce okruhu účastníků správního řízení o změně integrovaného povolení skládky, spočívajícího v pouhém prodloužení doby skládkování. Podle ustanovení § 19a odst. 4 zákona o integrované prevenci platí, že v případech, kdy nejde o podstatnou změnu zařízení, jsou účastníky řízení o změně integrovaného povolení pouze subjekty uvedené v ustanovení § 7 odst. 1 písm. a) a b) a v § 7 odst. 2., tj. tedy v zásadě jen provozovatel zařízení a vlastník zařízení. Z uvedeného tak a contrario vyplývá, že účastníkem řízení o takové nepodstatné změně není ani obec, na jejímž území se zařízení (skládka) nachází, ani občanská sdružení, resp. spolky (dle aktuální úpravy) hájící veřejné zájmy v oblasti životního prostředí.
Rozhodnutí NSS je dle našeho názoru řádně odůvodněné a vychází z racionálních závěrů SDEU. Ačkoli tak lze považovat za nešťastné, že v řízení o prodloužení doby skládkování není připuštěna účast široké veřejnosti, lze s ohledem na absenci významného dopadu delšího provozu skládky na její okolí, považovat právní závěry NSS za racionální. Stále totiž platí, že obce i občanská sdružení se mohou k otázce vzhledu a samotného provozu skládky vyjadřovat v rámci řízení o vydávání jejího integrovaného povolení, v němž jim práva účastníků řízení svědčí.
I přesto, že nyní NSS v rozhodnutí uzavřel, že prostá žádost o prodloužení provozu skládky není „podstatnou změnou“ podle zákona o integrované prevenci, stále zůstává široký prostor pro rozhodnutí, zda některé další změny v činnostech skládky za takovou podstatnou změnu považovat lze, nebo nelze. V případě takových hraničních situací pak doporučujeme obrátit se na odborníky, kteří v rámci vedených správních řízení zajistí erudované zastoupení a ochranu práv zainteresovaného subjektu, ať již je jím provozovatel skládky, obec na které se skládka nachází, nebo občanské sdružení, resp. spolek hájící zájmy ve prospěch životního prostředí.
Rozhodnutí NSS je dostupné zde. Rozsudek Soudního dvora Evropské unie naleznete zde.
