Autoři: JUDr. Lukáš Duffek, Mgr. Petr Zábranský a JUDr. Martin Mezenský
Nejvyšší správní soud (NSS) v rozsudku sp. zn. 10 Afs 352/2019 řešil otázku, jak ve správním soudnictví přistupovat k dokazování listinami předloženými správních orgánem až v řízení o žalobě proti rozhodnutí tohoto správního orgánu.
V dané věci bylo řešeno zařazení inkoustových náplní do tiskáren s elektronickým čipem do správné položky sazebníku cel. Žalující obchodní společnost měla za to, že postupovala v legitimním očekávání, když náplně deklarovala v nulové sazbě (namísto v sazbě 6,5 % doměřené celním úřadem), a to s odkazem na dřívější rozhodnutí jiného celního úřadu. Městský soud v Praze (MSPH) jí v tom dal zapravdu. Generální ředitelství cel však v řízení před správním soudem a v kasační stížnosti namítalo, že žalobkyni musely být známy tzv. závazné informace o sazebním zařazení k náplním, které tento správní orgán před rozhodnutí o doměření cla ohledně předmětných náplní vydal.
Tyto informace také předložil MSPH, který je sice jako nový důkaz provedl, ale v rozhodnutí je nezohlednil s odkazem na to, že jedná o podklady, které měl správní orgán k dispozici již v době vydání rozhodnutí o doměření cla, a nic mu tak nebránilo zhodnotit je už v rozhodnutí o odvolání. V řízení před správními soudy dle MSPH již správní orgán nemůže doplňovat svou argumentaci a důvody rozhodnutí. MSPH tak zavázal Generální ředitelství cel právním názorem, že žalobkyni svědčila legitimní očekávání v dřívější rozhodnutí celních úřadů a clo jí nemůže být doměřeno.
NSS kasační stížnost Generálního ředitelství cel zamítl, korigoval však důvody pro zrušení rozhodnutí o odvolání, a to způsobem, který dává správnímu orgánu možnost doplnit svou právní úvahu v dalším řízení. NSS totiž dopěl k závěru, že MSPH sice postupoval správně, že důkaz závaznými informacemi o sazebním zařazení k náplním provedl, ale sám neposoudil, nesprávně však správnímu orgánu upřel možnost napravit svou chybu v novém správním řízení.
NSS připomněl, že ve správním soudnictví platí princip plné jurisdikce, dle kterého soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových zjištěních jen tím, co nalezl správní orgán (a to ani co do rozsahu provedených důkazů, ani jejich obsahu a hodnocení), a případné skutkové či procesněprávní deficity může odstranit či doplnit sám. Bylo přitom nesporné, že závazné informace o sazebním zařazení byly podstatné pro posouzení zařazení předmětných náplní do správné celní sazby 6,5 %, a zároveň existovaly již v době vydání rozhodnutí o doměření cla. Jedná se tak o přípustný důkaz.
NSS nesouhlasil ani s jedním z postojů stran: ani s názorem MSPH, že tyto listiny už nelze nikdy použít, pokud jimi nebylo argumentováno již napoprvé ve správním rozhodnutí, ani s názorem správního orgánu, že MSPH měl listiny sám zhodnotit a na jejich základě žalobu zamítnout.
NSS upozornil, že smyslem správního soudnictví není potrestat správní orgán zrušením jeho rozhodnutí bez možnosti nápravy za to, že hned napoprvé nevydal bezvadné rozhodnutí, ale dovést jej k tomu, aby vydal rozhodnutí zákonné. Proto se ostatně správní rozhodnutí jen neruší, ale také se věci vracejí k dalšímu řízení. Pokud by správní orgán otázku legitimního očekávání žalobkyně neřešil vůbec, po zrušujícím zásahu MSPH pro nedostatek důvodů by správnímu orgánu bylo umožněno, aby dané rozhodnutí vydal znovu a řádně. K této nápravě by správní orgán mohl použít nejen všechny právní argumenty, kterým by dospěl až po vydání rušícího rozsudku, ale i všechny skutkové okolnosti, které by se mu v mezidobí vyjevily – dosud nepoužité a řádně získané podklady by z nového rozhodování vyloučeny nebyly.
Platí přitom, že byť jsou si procesní strany před soudem formálně rovny, každá ze stran má rozdílné postavení. Správní orgán, na rozdíl od žalobce, nemůže žádat, aby soud zhodnotil jeho nové argumenty či důkazy, o nichž správní orgán v řízení pomlčel, a aby na tom postavil výrok svého rozsudku, kterým zamítne žalobu – vše přeci finálně vyslovil v napadeném správním rozhodnutí.
Pokud tedy správní orgán svou povinnost zjistit všechny rozhodné skutečnosti nesplní, nebo ji splní jen nedokonale, nemůže jeho rozhodnutí před soudem obstát, i kdyby správní orgán z popudu žaloby přišel s lepším argumentem nebo si až v řízení o žalobě rozpomenul na listinu, kterou dříve nepoužil. Důvody správního rozhodnutí nelze doplňovat až v řízení o žalobě. Takový postup by totiž ze správního soudu učinil správní orgán třetího stupně: soud by pomáhal správnímu orgánu doplnit jeho rozhodnutí za pomoci podkladů, které mohl a měl vnést již do správního řízení a jimiž mohl a měl argumentovat již ve správním rozhodnutí.
To však dle NSS neznamená, že takové podklady (v řešené věci předložené závazné informace o sazebním zařazení k náplním) už nelze nikdy použít. Má-li správní soud plnou jurisdikci a může-li i sám zjišťovat skutkový stav v době rozhodování správního orgánu, znamená to, že může při svém rozhodování brát v úvahu jak nově tvrzené skutkové okolnosti ve prospěch žalobkyně, tak i listiny, které ve prospěch svých závěrů nově předkládá žalovaný správní orgán. Plná jurisdikce není výdobytkem výlučně ve prospěch žalobců (tím by se ostatně popírala i rovnost stran v řízení o žalobě), ale nástrojem, který umožňuje správním soudům důkladněji kontrolovat činnost veřejné správy a účinněji přispívat k jejímu zákonnému rozhodování.
Tím, že MSPH provedl důkaz závaznými informacemi o sazebním zařazení k náplním, je „vtáhl“ do řízení. Jedná se přitom o bezesporu podstatnou okolnost pro rozhodnutí ve věci samé. Provedené dokazování tak mělo MSPH dovést k závěru, že skutkový stav nebyl ve správním řízení řádně zjištěn, neboť rozhodnutí se neopíralo o všechny dostupné listiny, které zachycovaly skutkový stav v době rozhodování správního orgánu. Tento závěr se pak měl stát důvodem pro zrušení rozhodnutí správního orgánu kvůli nedostatečně zjištěnému skutkovému stavu, nikoli kvůli nesprávnému posouzení hmotněprávní otázky. Zrušení nemělo vést k tomu, že nově uplatněná listina už nebude správnímu orgánu v novém řízení nic platná, protože bude zavázán právním názorem o legitimním očekávání žalobkyně, ale naopak k tomu, že by s ní v novém řízení měl správní orgán pracovat. Řešený postup správního orgánu tak byl procesní chybou (správní orgán nepodpořil své závěry všemi skutkovými okolnostmi, které měl mít zjištěny). Proto jej MSPH neměl zavazovat definitivním hmotněprávním názorem na spornou otázku, ale měl mu dát prostor k vlastnímu hodnocení věci.
Máme za to, že závěry rozhodnutí NSS posilují postavení správních orgánů v řízeních před správními soudy. Ačkoli je z pohledu konstrukce soudního řádu správního tento rozsudek logický, ve svém důsledku vede k tomu, že správním orgánům prodlužuje lhůtu pro doplňování odůvodnění svých rozhodnutí až do fáze řízení o správní žalobě.
Otevírá se totiž prostor pro rozsáhlé doplňování podstatných okolností případu až v řízení před správním soudem, a takový postup může založit toliko vadu procesního charakteru. Taková procesní vada ovšem neomezí volnost správního orgánu opakovaně zkoušet prosadit svůj právní názor na konkrétní právní problém, aniž by jej jakkoli korigovaly správní soudy.
Vnímat je nutné i riziko prodloužení vedených řízení v okamžiku, kdy správní orgán bude správním soudem pouze instruován k tomu, aby svá skutková zjištění dále doplnil: fakticky se v některých případech může jednat o prodloužení lhůty pro získání důkazní „munice“ k následnému obhájení předem přijatého právního závěru. Až čas tedy ukáže, zda důsledná aplikace závěrů přijatých NSS nebude vychylovat rovnováhu práv a povinností účastníků řízení ve správním soudnictví ve prospěch správních orgánů, a zda tedy nebude namístě takové závěry (alespoň v určitých případech) dále korigovat.
Subjekty potýkající se s nesprávným a neúplným rozhodováním správních orgánů se tak musejí mít na pozoru a být schopny v řízení o žalobě vyvrátit význam tam nově předkládaných podkladů správního orgánu pro rozhodnutí ve věci samé, pokud právní posouzení věci je už v základu úvah správních orgánů nesprávné. Přípravu úspěšné procesní strategie tak nelze podcenit ani ve správním soudnictví, a vždy platí, že vyhodnocení takových postupů a důsledků je komplexní úkol, se kterým je vhodné se obrátit na specialisty.
Rozhodnutí NSS je dostupné zde.
