Autoři: JUDr. Lukáš Duffek, JUDr. Jakub Hálek, JUDr. Ing. Tomáš Rendl
Nejvyšší správní soud („NSS“) ve svém rozsudku ze dne 22. července 2022, č.j. 10 As 40/2022-25, posuzoval přípustnost podání žaloby proti rozhodnutí dle ustanovení § 65 soudního řádu správního („SŘS“) vůči dočasnému rozhodnutí stavebního úřadu o nařízení zastavení stavebních prací. Dočasné zastavení stavebních prací je institut stavebního zákona, který umožňuje stavebnímu úřadu nejprve vyzvat stavebníka k bezodkladnému zastavení stavebních prací v případě, že stavbu provádí bez příslušného povolení, nebo v rozporu s ním. V případě nevyhovění výzvy pak stavební úřad nařídí zastavení prací na stavbě. Závěr rozebíraného rozhodnutí NSS tak může být do budoucna návodem pro stavebníky, jak se bránit proti takovému postupu stavebního úřadu, kterým jim bude dočasně nařízeno zastavení prací (což s sebou může nést značné ekonomické dopady). V důsledku rozhodnutí NSS je nyní postaveno najisto, že se proti takovému typu rozhodnutí stavebního úřadu stavebníci mohou bránit prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí dle § 65 SŘS.
Ze skutkových okolností výše citovaného rozsudku NSS vyplynulo, že Městský úřad Nový Jičín, coby stavební úřad, rozhodl o zastavení všech stavebních prací na pozemku žalobkyně ve smyslu ustanovení § 134 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb. („stavebního zákona“). Žalobkyně vůči rozhodnutí stavebního úřadu podala odvolání k nadřízenému správnímu orgánu – Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje. Ten odvolání zamítl, v důsledku čehož žalobkyně podala proti rozhodnutí odvolacího orgánu ke Krajskému soudu v Ostravě správní žalobu podle ustanovení § 65 SŘS
Krajský soud následně žalobu usnesením odmítl s odůvodněním, že rozhodnutí o nařízení zastavení stavebních prací podle ustanovení § 134 odst. 4 stavebního zákona je rozhodnutím předběžné povahy, neboť takovým rozhodnutím se pouze dočasně zakazuje stavebníkovi pokračovat v zakázaném jednání (a to do doby než bude ze strany stavebního úřadu rozhodnuto o odstranění stavby, nebo o jejím dodatečném povolení). Krajský soud v odůvodnění usnesení konstatoval, že takový typ rozhodnutí, který je pouze dočasným, je ze své povahy vyloučen ze soudního přezkumu správních soudů. Dle krajského soudu by bylo v dané situaci teprve rozhodnutí stavebního úřadu o nařízení odstranění stavby (resp. alternativně rozhodnutí o dodatečném povolení stavby) konečné, a pouze proti takovému rozhodnutí lze podat žalobu proti rozhodnutí podle § 65 SŘS. Krajský soud tak žalobu označil jako nepřípustnou.
Žalobkyně napadla usnesení krajského soudu kasační stížností, v níž nesouhlasila s údajnou nepřípustností žaloby. Současně označila rozhodnutí krajského soudu za nepřezkoumatelné a uvedla, že předcházející správní řízení bylo zatíženo vadami, v jejichž důsledku došlo nezákonnému a nesprávnému rozhodnutí ve věci samé.
V rámci posuzování kasační stížnosti NSS poukázal na skutečnost, že krajský soud v odůvodnění jeho rozsudku vycházel ze závěrů rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2004, č. j. 38 Ca 706/2002‑34. V tomto rozsudku Městský soud v Praze dospěl k závěru, že rozhodnutí, kterým stavební úřad nařídí zastavení prací na nepovolené stavbě, je z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeno z důvodu své předběžné povahy. Dle tohoto závěru Městského soudu v Praze tak krajský soud v jím projednávané věci konstatoval, že je soudně přezkoumatelné až rozhodnutí stavebního úřadu o nařízení odstranění stavby nebo o jejím dodatečném povolení, které následuje výzvě k zastavení stavebních prací a které je teprve konečné. Rozsudek Městského soudu v Praze, na nějž krajský soud odkazoval, byl však vztažen k dřívějšímu stavebnímu zákonu č. 50/1975 Sb.
NSS konstatoval, že právní názor krajského soudu je nesprávný, neboť je pro daný případ relevantní nikoli výše uvedený rozsudek Městského soudu v Praze z roku 2004, ale rozsudek NSS ze dne 20. ledna 2021, č. j. 10 As 248/2019‑43, v němž se NSS zabýval možnostmi procesní ochrany stavebníka proti výzvě stavebního úřadu k bezodkladnému zastavení prací podle ustanovení § 134 odst. 4 nyní účinného stavebního zákona. Podle tamního závěru NSS se proti výzvě k bezodkladnému zastavení prací nelze úspěšně bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem podle ustanovení § 82 SŘS Pokud by stavebník napadl postup stavebního úřadu žalobou proti nezákonnému zásahu, byla by taková žaloba ze strany správního soudu odmítnuta jako nepřípustná.
Do úvahy tak dle NSS přichází pouze žaloba proti rozhodnutí dle ustanovení § 65 SŘS. NSS v rámci posuzování přípustnosti podání tohoto typu žaloby konstatoval, že obecně má výzva stavebního úřadu k bezodkladnému zastavení prací apelativní charakter, tj. není přímo vynutitelná, ale působí na stavebníky tak, aby ji neignorovali a předešli tak problémům do budoucna. Současně pak konstatoval, že ustanovení § 134 odst. 4 stavebního zákona obsahuje obligatorní dvoufázový postup stavebního úřadu, který musí být naplněn před vydáním rozhodnutí o zastavení stavebních prací.
První fází je výzva stavebního úřadu k bezodkladnému zastavení prací dle věty první ustanovení § 134 odst. 4: „Pokud je stavba prováděna nebo odstraňována bez rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním, vyzve stavební úřad podle povahy věci stavebníka nebo vlastníka stavby k bezodkladnému zastavení prací a zahájí řízení podle § 129.“
Druhá fáze tohoto institutu nastává až v případě, že stavebník neuposlechne výzvy z první fáze a stavební práce bezodkladně nezastaví. V takovém případě vydává stavební úřad rozhodnutí dle věty druhé ustanovení § 134 odst. 4 stavebního zákona: „Není-li výzvě vyhověno, stavební úřad vydá rozhodnutí, kterým nařídí zastavení prací na stavbě. Rozhodnutí je prvním úkonem v řízení, odvolání proti němu nemá odkladný účinek.“
Dle NSS je žaloba proti dočasnému rozhodnutí o zastavení stavebních prací přípustná podle ustanovení § 65 SŘS, neboť takové rozhodnutí přímo zkracuje stavebníka na jeho právech. V řešeném případě stavebník napadl žalobou podle ustanovení § 134 odst. 4 právě až rozhodnutí vydané v druhé fázi (tj. nikoliv předcházející výzvu stavebního úřadu).
NSS tak konstatoval, že stavebníkem podaná žaloba proti rozhodnutí stavebního úřadu podle ustanovení § 134 odst. 4 stavebního zákona je přípustná a názor krajského soudu o naplnění podmínek pro odmítnutí žaloby stavebníka je nesprávný. Usnesení krajského soudu tedy NSS zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Rozsudek NSS dle našeho názoru vhodným způsobem zachovává rovnováhu ve vztahu stavebníka a stavebního úřadu v rámci realizace stavby. Rozhodnutí o bezodkladném zastavení stavebních prací může mít zejména u velkých a dlouhodobých stavebních projektů významný dopad do ekonomiky a plánování takových projektů. V případě nesprávného rozhodnutí o bezodkladném zastavení prací tak může díky soudnímu přezkumu těchto rozhodnutí dojít k alespoň částečné ochraně před potenciálním vznikem újmy stavebníka. V případě, že nastane situace, kdy stavební úřad vydá dle stavebníka nesprávné rozhodnutí o bezodkladném zastavení stavebních prací, doporučujeme stavebníkům obrátit se na odborníky a předejít tak vzniku nikoli nezbytných škod způsobených nesprávným rozhodnutím stavebního úřadu.
Rozhodnutí NSS je dostupné zde.
