Autoři: Mgr. Petr Zábranský, JUDr. Martin Mezenský
Nejvyšší správní soud („NSS“) se v nedávném rozhodnutí ze dne 14. 4. 2022, č. j. 5 As 53/2021-37 (dále jen „Rozsudek“), opět zabýval otázkou podmínek vzniku tzv. účelové komunikace podle § 7 zákona o pozemních komunikacích.
Účelová komunikace je pozemní komunikace, která pro potřeby vlastníků nemovitostí spojuje tyto nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi, typicky silnicemi. Účelové komunikace může vlastnit nejen obec nebo kraj, ale také fyzická či právnická osoba.
Účelová komunikace vzniká faktickým využíváním. Orgány veřejné moci ji tak nezřizují, ale pouze osvědčují její (ne)existenci, případně omezují její rozsah. Ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace (tedy takové, ke které má volný bezplatný přístup v režimu obecného užívání každý směřující k dané nemovitosti či do jejího okolí), je nutné současně naplnit čtyři znaky. Těmito znaky jsou:
(i) existence (patrnost) cesty v terénu (účelovou komunikací přitom nemusí být jen vyšlapaná lesní cestička, ale koneckonců i zcela nová asfaltová příjezdová komunikace);
(ii) naplnění zákonného účelu podle § 7 zákona o pozemních komunikacích (dle zákonné definice jde o „spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků“);
(iii) souhlas vlastníka pozemku s jeho obecným užíváním jako komunikace (přitom platí, že jednou uložený souhlas jej již neodvolatelný, dokud jsou naplněny další definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace); a
(iv) nutná a ničím nenahraditelná komunikační potřeba (nemožnost získat přístup k pozemkům či nemovitostem jiným způsobem).
Zatímco první dva znaky účelové komunikace vyplývají přímo ze zákona o pozemních komunikacích, další dva znaky byly dovozeny až judikaturou soudů.[1]
V Rozsudkem řešeném případě příslušné správní orgány zkoumaly naplnění vymezených podmínek existence účelové komunikace. Nakonec shledaly, že naplněna byla pouze tři že čtyř kritérií. Komunikace byla v terénu patrná – udržovaná a vydlážděná, komunikace sloužila ke spojení nemovitosti stěžovatelů na konci slepé uličky s ostatními pozemními komunikacemi v místě a funkční přístup k dotčené nemovitosti jiným způsobem již nebyl možný.
Správní orgány a ani správní soudy však nedovodily přítomnost souhlasu vlastníků pozemní komunikace s jejím obecným užíváním. V případě zkoumání znaku souhlasu vlastníka je totiž nutné zároveň zkoumat okruh uživatelů cesty: jedná se o obecné užívání komunikace neomezeným okruhem osob, anebo se jedná v podstatě o tzv. výprosu (jakožto institut občanského práva), na základě které mohou ke svým nemovitostem po komunikaci procházet pouze vlastníci a jejich hosté? Řešena je tak v podstatě otázka, nakolik si tedy vlastník cesty fakticky zachovává kontrolu nad tím, kdo konkrétně jeho cestu užívá.
Jaká jednání tedy konstituují (ne)souhlas vlastníka komunikace? Z ustálené judikatury NSS můžeme dovodit, že účelová komunikace může vzniknout i dlouhodobou pasivitou vlastníka, který proti obecnému užívání své komunikace nic nečiní. Nelze však zároveň existenci souhlasu vyvozovat pouze ze skutečnosti, že vlastník (příp. jeho předchůdce) komunikace tento pozemek neoznačil jako soukromý se zákazem vstupu. Současně také existence souhlasu vlastníka komunikace s jejím obecným užíváním nemůže vyplývat ani ze skutečnosti, že komunikaci zpevnil např. zámkovou dlažbou. Vybudování jakékoli zpevnění pozemku je nutné s ohledem na okolnosti věci a poměry v daném území vnímat jako svobodné rozhodnutí vlastníka o způsobu, jak bude danou nemovitost (komunikaci) užívat.
Zohledňován tak musí být zejména kvalifikovaný nesouhlas vlastníka cesty, který může být projeven (jak tomu bylo i v případu řešeném Rozsudkem) oplocením cesty a vsazením přístupových branek, které byly zamykány, případně nepovolením vstupu nikomu krom příslušníků rodiny a blízkých osob. V řešené věci tak NSS podpořil závěr příslušných správních orgánů, že v daném místě veřejně přístupná účelová cesta nevznikla pro absenci souhlasu vlastníka dotčené komunikace.
Historicky složité vlastnické vztahy v území tak často mohou mít významné následky i pro obchodní rozhodnutí činěná v současnosti (či rozhodnutí o pořízení nemovitosti obecně), a to tehdy, pokud jsou dotčené nemovitosti napojeny na veřejnou dopraví síť jen nepřímo, právě přes účelovou komunikaci. Zvláště varovným signálem pro případné kupující je existence pevných překážek a zábran, výstrahy o zákazu vstupu, případně nutnost se vlastníka komunikace na možnost průchodu či průjezdu dotazovat. Ujištění prodávajících, že vše je domluveno, rozhodně není postačující.
V takových případech je z veřejnoprávního pohledu vždy lepší požádat místně příslušný silniční správní úřad o vydání rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace v místě. Existuje-li taková účelová komunikace, lze ji využívat bez omezení i bez nutnosti jejímu vlastníku cokoli za její užívání hradit. Pro žadatele o takové rozhodnutí je nezbytné (přinejmenším) osvědčit naplnění všech výše vymezených podmínek faktického vzniku veřejně přístupné účelové komunikace, nejčastěji na základě listinných dokumentů (smluv, vyjádření), fotografií a případně i výpovědí svědků (sousedů, samotných vlastníků apod.).
Přesto, není-li pravomocně vydán takový potřebný dokument, je nutné věc řešit za pomoci institutů soukromého práva. V úvahu připadá zejména tzv. nezbytná cesta a věcná břemena (služebnosti). Získání takové ochrany, zejména při trvajícím nesouhlasu vlastníka cesty, však není automatické, neobejde se bez finančního protiplnění a soudní spory mohou ve věci trvat dlouhá léta.
V takových komplikovaných situacích se proto neváhejte obracet na odborníky, kteří vám mohou pomoci nejen úspěšně projít správním či soudním řízením za účelem zajištění přístupu k nemovitostem, ale mohou pomoci i najít společnou řeč s vlastníkem cesty – dohoda je nakonec nejlepší výsledek pro všechny zúčastněné.
Rozsudek je dostupný zde.
[1] Srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012-42, ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015-14; ze dne 30. 3. 2017, č. j. 5 As 140/2014-85; a dále nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06; ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10; či ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10.
