Autoři: JUDr. Lukáš Duffek, Mgr. Petr Zábranský, Mgr. Ing. Tomáš Rendl
Nejvyšší správní soud („NSS“) rozsudkem ze dne 22. června 2021, č. j. Komp 2/2020-44, rozhodl, že odvolacím orgánem státní příspěvkové organizace České centrály cestovního ruchu – CzechTourism („CzechTourism“) je v případě vydávání rozhodnutí podle zákona o svobodném přístupu k informacím („InfZ“ či „informační zákon“), Úřad pro ochranu osobních údajů („ÚOOÚ“), a nikoli Ministerstvo pro místní rozvoj.
CzechTourism obdržel koncem roku 2019 žádost o poskytnutí informací podle informačního zákona, na kterou reagoval dopisem, ve kterém žadateli sdělil, že jeho žádosti nevyhovuje. Žadatel tento dopis CzechTourism posoudil jako rozhodnutí o odmítnutí žádosti a podal proti němu odvolání ve smyslu ustanovení § 16 odst. 1 InfZ (dále jako „odvolání“), které adresoval Ministerstvu pro místní rozvoj. Ministerstvo odvolání následně usnesením postoupilo ÚOOÚ, protože ho (s ohledem na ustanovení § 20 odst. 5 InfZ) považovalo za orgán příslušný k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí CzechTourism. Zmíněné ustanovení InfZ uvádí, že: „Nelze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu osobních údajů.“ ÚOOÚ však následně postoupil odvolání zpět Ministerstvu pro místní rozvoj s odůvodněním, že se ani on nepovažuje za věcně a místně příslušný správní orgán k rozhodnutí o odvolání.
Ministerstvo pro místní rozvoj následně podalo kompetenční žalobu podle ustanovení § 97 odst. 1 písm. c) a odst. 3 soudního řádu správního („s.ř.s.“). Podle názoru Ministerstva pro místní rozvoj na základě ustanovení § 178 správního řádu, nelze určit nadřízený orgán CzechTourism, respektive na základě citovaného ustanovení nelze dospět k závěru, že by tímto nadřízeným orgánem bylo právě Ministerstvo pro místní rozvoj.
NSS nejprve podrobil podanou kompetenční žalobu testu z hlediska její přípustnosti. Z ustanovení § 97 a násl. s.ř.s. vyplývá, že k tomu, aby se jednalo o kompetenční spor, k jehož rozhodování je NSS příslušný, musí být naplněny tři hlavní podmínky. Za prvé musí být vedeno řízení, v němž se rozhoduje o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob. Za druhé, musí se jednat o kladný kompetenční spor (dva správní orgány si osobují pravomoc v konkrétní věci rozhodnout), anebo o negativní kompetenční spor (dva správní orgány popírají svou pravomoc k vydání rozhodnutí v konkrétní věci). Za třetí, těmito správními orgány musejí být subjekty vymezené v ustanovení § 97 odst. 1 s. ř. s., a to pouze v tam uvedených kombinacích.
K první podmínce NSS konstatoval, že CzechTourism je subjektem povinným a kompetentním rozhodnout o žádosti o informace, neboť je veřejnou institucí ve smyslu ustanovení § 2 odst. 1 InfZ. Podáním odvolání bylo zahájeno řízení o odvolání žadatele proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti, tedy bylo zahájeno řízení, v němž se rozhoduje o právech a povinnostech právnické osoby – žadatele.
V rámci druhé podmínky NSS s odkazem na ustanovení § 133 odst. 4 správního řádu konstatoval, že v dané věci se jedná o negativní kompetenční spor, v jehož rámci není potřeba provádět dohodovací řízení, jak tvrdil ÚOOÚ. Podle názoru NSS ze zmíněného ustanovení správního řádu vyplývá, že dohodovací řízení je obligatorní podmínkou pouze pro pozitivní kompetenční spor.
K třetí podmínce NSS s odkazem na ustanovení § 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, uvedl, že jak Ministerstvo pro místní rozvoj, tak ÚOOÚ jsou ústředními správními úřady ve smyslu ustanovení § 97 odst. 1. písm. c) s.ř.s. NSS tedy shledal, že všechny tři podmínky jsou naplněny, a žaloba je přípustná.
K meritu věci NSS uvedl, že z ustanovení § 16 odst. 3 InfZ vyplývá, že o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o informace rozhoduje nadřízený orgán povinného subjektu. Podle ustanovení § 20 odst. 4 InfZ se nadřízený orgán určuje podle ustanovení § 178 správního řádu. Nelze-li podle tohoto ustanovení správního řádu nadřízený orgán určit, užije se ustanovení § 20 odst. 5 InfZ, které uvádí, že v odvolacím řízení automaticky rozhoduje Úřad pro ochranu osobních údajů. NSS tedy posuzoval, zda lze určit nadřízený orgán CzechTourism podle § 178 správního řádu, anebo je příslušným ÚOOÚ ve smyslu § 20 odst. 5 InfZ.
Podle ustanovení § 178 odst. 1 správního řádu je nadřízeným správním orgánem „ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor“. NSS v odůvodnění rozsudku zdůraznil, že toto ustanovení je nezbytné interpretovat prizmatem předmětu úpravy správního řádu dle jeho úvodního ustanovení § 1 odst. 1 a 3, podle nichž správní řád upravuje postup správních orgánů při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy a nevztahuje se mimo jiné na právní jednání prováděná správními orgány, tedy na správu nevrchnostenskou.
NSS shrnul, že žádný zvláštní zákon nevymezuje nadřízený orgán CzechTourism, a ani žádný takový zvláštní zákon nestanoví, který orgán by měl rozhodovat o odvolání proti rozhodnutím tohoto subjektu, nebo který nad ním vykonává dozor. NSS tedy dovodil, že Ministerstvo pro místní rozvoj vykonává nad CzechTourism ve finančním a organizačním smyslu ve velmi omezené míře řídící a kontrolní roli, jiným způsobem však do jeho činnosti zasahovat nemůže. Taková úloha, kterou Ministerstvo pro místní rozvoj vykonává ve vztahu k CzechTourism není dle názoru NSS definičním znakem dozoru, který uvádí ustanovení § 178 odst. 1 správního řádu in fine. K vymezení hranice toho, co lze považovat za dozor ve smyslu ustanovení § 178 správního řádu, a co již nikoli, NSS obecně (nad rámec řešeného případu) uvedl, že „určení intenzity a parametrů tohoto vztahu mezi orgány bude vždy předmětem přísně individuálního posouzení a není vyloučeno, že jiné obdobné organizace založené ústředními orgány státní správy budou „dozoru“ podrobeny.“.
K otázce, zda CzechTourism vykonává vrchnostenskou, anebo nevrchnostenskou správu pak NSS dovodil, že CzechTourism vykonává nevrchnostenskou správu s jedinou výjimkou – rozhodování ve věcech informačního zákona. Dle názoru NSS však tato dílčí činnost CzechTourism, vedle jeho další široké plejády činností (např. zajišťování propagace České republiky a soustavné vyvíjení činnosti k vytváření image České republiky jako destinace cestovního ruchu jak v zahraničí; přispívání k rozvoji odvětví cestovního ruchu a poskytovat odborné podpory ministerstvu pro místní rozvoj v této oblasti[1]) nemůže vytvořit závěr, že by CzechTourism vykonával vrchnostenskou správu.
NSS v reakci na svůj dřívější rozsudek v obdobné věci ze dne 26. listopadu 2011, čj. 7 As 99/2011-73, č. 2533/2012 Sb. NSS, shrnul, že CzechTourism „vrchnostenskou správu podle zákona [správního řádu] nevykonává (vyjma rozhodování ve věcech dle informačního zákona) a zákon neupravuje vzájemné vztahy mezi CzechTourism a Ministerstvem pro místní rozvoj v takové míře a kvalitě jako zákon o státní památkové péči vůči Akademii věd ČR a Ministerstvu kultury, což Nejvyšší správní soud ve zmíněném specifickém případě oprávnilo učinit závěr o faktickém naplňování dozoru ve smyslu § 178 odst. 1 správního řádu.“.
NSS tedy shrnul, že dle ustanovení § 178 správního řádu nadřízený orgán CzechTourism určit nelze, a tedy se pro určení nadřízeného správního orgánu aplikuje v plné šíři ustanovení § 20 odst. 5 InfZ, ze kterého plyne, že nadřízeným orgánem, který bude rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí CzechTourism ve věci odmítnutí žádosti o informace, je ÚOOÚ.
Rozhodnutí NSS je dostupné zde.
