Autoři: JUDr. Lukáš Duffek, Mgr. Petr Zábranský, JUDr. Martin Mezenský
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu („RS NSS“) v rozsudku ze dne 15. prosince 2020, č. j. 2 As 8/2018-76, zamítl kasační stížnost směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze, který zamítl pro nepřípustnost žalobu stěžovatele proti rozhodnutí ministra kultury. Rozhodnutím ministra kultury přitom byl pro nepřípustnost zamítnut rozklad stěžovatele proti rozhodnutí Ministerstva kultury o zrušení kladného závazného stanoviska na úseku památkové péče, které mělo sloužit jako podklad pro vydání stavebního povolení pro stěžovatele.
Druhý senát Nejvyššího správního soudu („NSS“) při předběžném posouzení věci dospěl k odlišnému právnímu názoru od již vyjádřeného v judikatuře NSS desátým senátem NSS ve věci Office Park Šantovka (rozsudek NSS ze dne 8. července 2015, č. j. 10 As 97/2014-127 dostupný zde).
NSS dospěl ve věci Office Park Šantovka k závěru, že výluka ze soudního přezkumu dle § 70 písm. a) SŘS se vztahuje také na rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení, kterými se dle § 149 odst. 6 správního řádu ruší závazné stanovisko, přičemž odkázal na dřívější rozhodnutí RS NSS Závazná stanoviska II (rozsudek RS NSS ze dne 23. srpna 2011, č. j. 2 As 75/2009-113 dostupný zde).
Druhý senát NSS dle našeho názoru správně podotkl, že rozhodnutí Závazná stanoviska II se nijak nevyjadřuje k přezkoumatelnosti zrušujících rozhodnutí nadřízených správních orgánů vydaných vůči závaznému stanovisku v rámci přezkumného řízení, ale pouze k tomu, že závazné stanovisko lze přezkoumat až v rámci soudního řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o odvolání proti rozhodnutí o věci, jíž bylo napadené závazné stanovisko podkladem, neboť teprve tehdy byl vyčerpán opravný prostředek proti závaznému stanovisku v řízení před správními orgány.
Druhý senát NSS považoval předloženou věc za odlišnou. O zrušení závazného stanoviska je rozhodováno ve správním řízení – přezkumném řízení podle § 94 a následujících správního řádu, jehož výstupem může být usnesení o zrušení závazného stanoviska, které lze napadnout odvoláním (resp. rozkladem), přičemž toto odvolací řízení (resp. řízení o rozkladu) je zakončeno správním rozhodnutím, které ovšem není svým obsahem ani formou závazným stanoviskem, ale zrušujícím individuálním správním aktem. Správním rozhodnutím, které se zabývá zákonností a přiměřeností zrušení závazného stanoviska a nikoli jeho správností.
Předmět přezkumného řízení je tak odlišný od předmětu správního řízení, pro nějž je přezkoumávané závazné stanovisko podkladem a do jehož předmětu řízení je posouzení dotčeným orgánem obsažené v závazném stanovisku zahrnuto.
Dle druhého senátu NSS byla materiální stránka rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení naplněna také proto, že závazné stanovisko může založit legitimní očekávání ohledně posouzení určité dílčí otázky vymezující obsah meritorního rozhodnutí správního orgánu, a jeho zrušením je takové legitimní očekávání dotčené osoby negováno, čímž může být (podle okolností případu) zasaženo do právní sféry této dotčené osoby.
Druhý senát tak předložil RS NSS k rozhodnutí otázku, zdali je rozhodnutí, kterým bylo v přezkumném řízení podle § 149 odst. 6 správního řádu zrušeno závazné stanovisko, rozhodnutím podle § 65 odst. 1 soudního řádu správního („SŘS“), a pokud ne, existuje zde alespoň ochrana prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu ve smyslu § 82 a následujících SŘS.
Vymezení otázky druhým senátem skutečně trefně vystihuje jedno z „bílých míst“ správního řádu a rozsahu soudní ochrany ve správním soudnictví. Zvláště ve složitějších věcech se účastníci stavebního řízení setkávají s rozpadem stavebního řízení do řady dílčích sporů o správnosti a zákonnosti jednotlivých podkladů meritorního rozhodnutí, a rozsah jejich případného soudního přezkumu je tak podstatnou veličinou ovlivňující to, kdy a jestli vůbec bude určitý stavební záměr někdy zhmotněn.
Za případný považujeme argument týkající se procesní rozdílnosti správního rozhodnutí o zrušení (nezákonného) závazného stanoviska oproti samotnému závaznému stanovisku. Skeptičtější bychom byli k argumentaci o založení legitimního očekávání. U závazného stanoviska coby podkladu meritorního správního rozhodnutí (bez ohledu na míru jeho závaznosti) nenacházíme legitimní očekávání účastníka řízení o nic více než u nepravomocného prvostupňového správního rozhodnutí. Samozřejmě, procesní situace směřuje v obou případech k určitému výsledku, nelze však vyloučit, že jiné, zcela řádné, procesní úkony nebo podklady předem očekávaný výsledek zvrátí; jiné (negativní) závazné stanovisko může povolení záměru zhatit a včasné odvolání jiného účastníka řízení může vést ke zrušení nepravomocného prvostupňového rozhodnutí.
Většina RS NSS se s argumenty druhého senátu nakonec neztotožnila. RS NSS sice seznal, že rozhodnutí Závazná stanoviska II opravdu otázku zrušujících rozhodnutí v přezkumném řízení neřeší, podpořil však právní závěry desátého senátu vyslovené ve věci Office Park Šantovka.
Jádrem argumentace RS NSS je především teze o „posledním slovu“ správních orgánů v řešené právní věci. Zrušení závazného stanoviska není konečným vyslovením právního závěru o přiznání či nepřiznání určitého práva nebo uložení či neuložení určité povinnosti jednotlivým účastníkům řízení. Tím je až meritorní rozhodnutí.
Bez ohledu na to, v jaké časové fázi vůči původnímu správnímu řízení bylo rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska vydáno, správní řád počítá s přiměřenými způsoby řešení v rámci dotčeného původního správního řízení. Pokud ještě pravomocné rozhodnutí vydáno nebylo, dotčený orgán je stále povinen vydat (nové) závazné stanovisko. Za tímto účelem bude také možné domáhat se ochrany prostřednictvím žaloby na ochranu před nečinností (nevydání meritorního rozhodnutí v přiměřené lhůtě) či žalobou proti nezákonnému zásahu (nevydání nového závazného stanoviska). Existuje-li již pravomocné správní rozhodnutí založené i na nyní zrušeném závazném stanovisku, je zde účastníkům řízení poskytnuta ochrana v podobě možnosti podat žalobu proti správnímu rozhodnutí o zastavení řízení, případně postup podle ustanovení § 149 odst. 7 správního řádu (obnova řízení v případě změny či zrušení závazného stanoviska, které je podkladem rozhodnutí), a to při zohlednění všech dalších zákonných podmínek obnovy řízení. Zároveň platí, že rozhodnutí o povolení nebo nařízení obnovy řízení, pro něž je úkon rušící závazné stanovisko podkladem, podléhá přezkumu ve správním soudnictví k žalobě podle § 65 SŘS.
RS NSS tak jednoznačně upřednostnil celostní náhled na vedené řízení, v němž jsou vydávána závazná stanoviska, s jednotným výstupem a závěrem, proti kterému lze až následně brojit. Dle názoru RS NSS nemá zrušení závazného stanoviska přímé důsledky pro právní sféry dotčených osob. Ty se projeví až spolu s konečným meritorním rozhodnutím. I podle ustálené rozhodovací praxe NSS se tak tento procesní úkon správního orgánu řadí mezi ty, proti nimž se samostatná zásahová žaloba nepřipouští.
S ohledem na zásadu procesní ekonomie – i praktické implikace v podobě mnohaleté délky trvání soudních řízení u chronicky přetížených a personálně poddimenzovaných správních soudů – lze uvedený právní závěr přijmout přinejmenším stran nastolení vyšší úrovně právní jistoty účastníků řízení. Jasněji tedy bude zejména o procesním postupu správních orgánů a množství a rozsahu „vedlejších linek“ případu, které mohou vést k oddálení vydání pravomocného meritorního rozhodnutí.
V teoretické rovině tak samozřejmě lze souhlasit s odlišným stanoviskem soudce RS NSS Aleše Roztočila, že tímto aktuálním rozhodnutím Závazná stanoviska III dochází k dílčí limitaci uplatnění dozorčího práva orgánů nadřízených dotčeným orgánům v daném správním řízení a omezení přezkumu relativně separátního rozhodnutí o zrušení (nezákonného) individuální správního aktu (závazného stanoviska). Jak jsme však již uvedli výše, apel na ochranu legitimního očekávání založeného jedním konkrétním závazným stanoviskem je v kontextu správních řízení, v nichž jsou závazná stanoviska vydávána, nepřesvědčivým. Dovozovat legitimní očekávání stran vydání příznivého meritorního rozhodnutí z jednoho kladného závazného stanoviska totiž ne zcela lze.
Úplně souhlasit nelze ani s námitkou, že soudní ochrana proti nezákonnému zrušení závazného stanoviska až ve fázi podání žaloby proti meritornímu rozhodnutí se stává jen hypotetickou. Odlišné stanovisko předpokládá, že ve snaze brojit proti nezákonnému zrušení závazného stanoviska bude muset účastník řízení podstoupit zdlouhavé správní řízení a vynakládat značné množství prostředků a času, aby se domohl soudní ochrany žalobou proti meritornímu rozhodnutí. Tato námitka ale opomíjí možnost podat zásahovou žalobu nebo žalobu proti nečinnosti v dřívějších fázích správního řízení (která může účinně ukončit i hrozící administrativní ping-pong nových a zrušovaných závazných stanovisek), jakož i na skutečnost, že v případě zrušení závazného stanoviska nelze vyloučit, že nově vydané závazné stanovisko bude stále kladné, případně věc bude podrobně přezkoumána odvolacím správním orgánem, který shledá podklady napadeného rozhodnutí nesprávnými či neúplnými.
Aktuální rozhodnutí RS NSS pokračuje v rozvoji teze subsumpce závazných stanovisek a s nimi spjatých dílčích procesních úkonů správních orgánů pod rozhodnutí ve věci samé, proti kterému výlučně by mělo být ze strany nespokojeného účastníka řízení brojeno, a to jak na úrovni správního řízení, tak při přezkumu ze strany správních soudů. Zároveň vyžaduje po správních orgánech korektní a hospodárné vedení správních řízení tak, aby nedocházelo k zásahům do práv a oprávněných zájmů účastníků těchto řízení. Množství a složitost případů, se kterými se správní orgány potýkají, však naznačují, že ochrana zájmů jednotlivých účastníků řízení vyžaduje pečlivou přípravu, komplexní procesní strategii a schopnost pružně reagovat na úkony jednotlivých dotčených orgánů. Bez tohoto ani rozhodnutí RS NSS Závazná stanoviska III vydání kýženého rozhodnutí ve věci samé nepomůže.
Rozhodnutí RS NSS Závazná stanoviska III je dostupné zde.
